Ekologisessa kompensaatiossa hyvityksiä voidaan tuottaa aktiivisen ennallistamisen ja hoidon lisäksi alueen pysyvällä suojelulla. Kriteerit suojeluhyvityksen käytölle ovat kuitenkin liian tiukat. Tämä vaikeuttaa kompensaatiomarkkinoiden syntyä ja tekee erityisesti arvokkaiden metsien käytön hyvitysalueina lähes mahdottomaksi.
Mikä ekologinen kompensaatio?
Ekologinen kompensaatio on Suomessa uusi luonnonsuojelun työkalu, joka on osa kesäkuussa 2023 voimaan tullutta luonnonsuojelulakia. Ekologisen kompensaation tavoitteena on vähintään luonnon kokonaisheikentymättömyys eli kompensaatiotoimenpiteiden tuottaman luontohyödyn tulee olla määrällisesti vähintään yhtä suuri kuin aiheutettavan heikennyksen.
Toisinaan kompensaatiolla tavoitellaan myös luonnon kokonaisparanemaa. Tällä tarkoitetaan sitä, että luontohyödyn tulee olla suurempi kuin heikennyksen. Esimerkiksi rakennushankkeesta johtuvat luonnonarvojen heikennykset hyvitetään tuottamalla sama määrä tai enemmän vastaavia luonnonarvoja toisella alueella. Hyvitykset voivat luonnonsuojelulain mukaan olla ennallistamis- tai luonnonhoitotoimia tai alueiden suojelua.
Pelisääntöjen sisällyttäminen lakiin oli merkittävä askel ekologisten kompensaatioiden käyttöönotossa Suomessa. Säännöt pyrkivät estämään viherpesun ja katteettomien markkinoiden syntymisen. Esimerkiksi hiilikompensaatioiden kohdalla ostajien on ollut vaikea varmistaa, mitä he todellisuudessa saavat.
Kuva: Minna Pappila
Alun perin suunniteltiin, että ekologinen kompensaatio olisi pakollista, kun poikkeusluvalla heikennetään luonnonsuojelulailla suojeltuja lajeja tai alueita. Lopulta lakiin sisällytettiin kuitenkin säännöt vain vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta. Monet yritykset ja kunnat ovat osoittaneet kiinnostusta kompensaatioita kohtaan, mutta varsinaisia lain edellytykset täyttäviä kompensaatioita ei tätä kirjoitettaessa ole vielä tehty.
Suomen kompensaatiojärjestelmästä tehtiin luotettava
Lainvalmistelussa hyödynnettiin paljon tutkimustietoa ja pyrittiin välttämään ongelmia, joita on ilmennyt muissa maissa. Muualla on esimerkiksi havaittu, että luvattuja hyvitystoimia ei ole aina tehty tai että niiden toteutus on ollut heikkoa. Ongelmana on ollut myös se, että hyvitystoimien pysyvyyttä ei ole välttämättä taattu. Tieteellinen näyttö osoittaa yksiselitteisesti, että hyvityksen pysyvyys pitää aina varmistaa, sillä luonnonarvoja tuhoavat hankkeet tyypillisesti hävittävät alueen luonnonarvot pysyvästi.
Suomessa ELY-keskukset varmistavat kompensaatioiden laadun. Hyvittävät toimenpiteet tehdään ennen heikennystä, ja hyvitysalueille asetetaan pysyvä hävittämis- ja heikentämiskielto. Luontohyödyt tulee tuottaa samoille luonnonarvoille kuin mitä hävitetään. Lisäksi hyvityksen tulee vastata määrällisesti hävitettäviä luontoarvoja. Määrällinen vastaavuus lasketaan käyttämällä luonnonarvohehtaaria mittayksikkönä. Hyvityksen ja heikennyksen laskemista säännellään tarkemmin ympäristöministeriön kompensaatioasetuksella.
Puutteitakin löytyy
Tutkijat näkevät kompensaatiosääntelyssä myös parannettavaa. Kritiikkiä ovat herättäneet muun muassa kompensaatioiden vapaaehtoisuus, lieventämishierarkian puuttuminen sekä suojeluhyvityksen kriteerit.
Vapaaehtoisena kompensaatio jää marginaaliseksi. Velvoittavuus sen sijaan lisäisi haittojen välttämistä ja takaisi hyvitysmarkkinoiden syntymisen, tuoden yksityisen sektorin mukaan luonnonsuojelun rahoittajaksi.
Lieventämishierarkia edellyttäisi haittojen välttämistä ja lieventämistä ennen kompensaatioon ryhtymistä. Lievennyshierarkian tärkeyttä korostetaan ekologista kompensaatiota käsittelevässä tieteellisessä kirjallisuudessa, ja on valitettavaa, että Suomen luonnonsuojelulakiin ei tätä vaatimusta sisällytetty.
suojeluhyvityksen nykyiset kriteerit tekevät sen käyttämisen kompensaatiokeinona lähes mahdottomaksi
Kompensaatiossa hyvityksiä voidaan tuottaa ennallistamisen ja luonnonhoidon lisäksi alueita suojelemalla (suojeluhyvitys). Kuitenkin suojeluhyvityksen nykyiset kriteerit tekevät sen käyttämisen kompensaatiokeinona lähes mahdottomaksi. Luonnonsuojelulain mukaan aktiiviset ennallistamis- ja hoitotoimenpiteet ovatkin ensisijainen hyvityskeino.
Suojeluhyvitys, häviämisriski ja vuoto
Luonnonsuojelulain mukaan suojeluhyvityksen tulee sekä säilyttää tai parantaa alueen luonnon tilaa estämällä sitä heikentävää ihmistoimintaa että tuottaa paremman ekologisen lopputuloksen kuin aktiiviset ennallistamis- tai luonnonhoitotoimet. Nämä ovat tärkeitä ja kansainvälisestikin suositeltuja kriteerejä.
Ongelma muodostuu siitä, että suojeluhyvityksestä saatava hyöty lasketaan nykylaissa ainoastaan suojelualueella tapahtuvasta luonnonarvon luontaisesta paranemisesta. Asetuksen mukaan luonnonarvojen häviämisen tai heikkenemisen estämisestä ei voi laskea hyötyä. Samalla suojeluhyvityksen käyttö on laissa rajattu vain uhanalaisten luontotyyppien luonnontilaltaan edustaviin esiintymiin, joissa luontaista paranemista ei enää juurikaan tapahdu. Yhdessä nämä tekevät suojeluhyvityksen käytöstä käytännössä mahdotonta.
Kansainvälisesti vakiintuneen määritelmän (BBOP; IUCN) mukaan suojeluhyvityksen hyöty perustuu luonnon heikentymisen estämiseen. Laskelmilla tulee osoittaa luonnonarvon tilan todennäköinen muutos suojelun kanssa ja ilman. Näiden erotus määrittää suojelusta saatavan hyödyn. Suojeluhyvityksen käyttö on siis perusteltua tilanteessa, jossa alueeseen kohdistuu todellinen häviämisuhka, kuten rakentamis- tai hakkuupaine.
Kuva: Minna Pappila
Nyt luonnonsuojelulaissa on jätetty huomiotta sekä hyvitysalueen luonnonarvojen häviämisuhka että niin sanottu vuoto. Haittojen vuoto tarkoittaa sitä, että suojelun vuoksi rakennuspaine tai hakkuut voivat siirtyä eli vuotaa lähiseudun muille alueille, mikä vähentää suojelusta saatavaa hyötyä. Kokonaisheikentymättömyyttä ei saavuteta, koska luonnonsuojelulaissa ei nykyisellään velvoiteta kasvattamaan suojeltavaa pinta-alaa vuotoa vastaavalla määrällä, kuten tieteellisen ymmärryksen mukaan yksiselitteisesti kuitenkin pitäisi.
Metsäluonnon suojelun kiireellisyys
Metsät ovat potentiaalisesti merkittävin ekologisen kompensaation kohde, sillä Suomen pinta-alasta kolme neljäsosaa on metsäistä maata, ja metsää häviää vuosittain yli 10 000 hehtaaria erityisesti rakentamistoiminnan ja pellonraivauksen vuoksi. Lisäksi noin seitsemän prosenttia Suomen hakkuukypsistä metsistä hakataan vuosittain, eli suunnilleen puolet uudistuskypsistä metsistä hakataan kymmenen vuoden aikana.
Lainvalmisteluasiakirjoissa on todettu, että suojeluhyvitykseen sopivat erityisesti vanhat metsät. Kuitenkin suojeluhyvityksen vaikeus koskee käytännössä erityisesti metsiä, sillä niissä ennallistamistoimet eivät useinkaan ole kustannustehokkaita ja esimerkiksi lahopuun lisääntyminen ja puustorakenteen muuttuminen luonnontilaisemmaksi tapahtuvat joka tapauksessa ajan myötä ilman ennallistamistoimia.
Nykyiset säännöt tekevät käytännössä mahdottomaksi vanhojen metsien käyttämisen suojeluhyvitykseen, sillä jo hyvässä ekologisessa tilassa olevat alueet eivät enää juurikaan parane ja näin suojelulla tuotettavien luonnonarvohehtaarien määrä jää vähäiseksi. Tällöin suojeluhyvityksen käyttö edellyttää erittäin laajojen alueiden suojelua jo vähäisenkin haitan kompensoimiseksi, mikä ei tee suojeluhyvitysten käytöstä realistista vaihtoehtoa.
Tämän vuoksi häviämispaineen huomioon ottaminen olisi tärkeää suojeluhyvityksen tuottamien luonnonarvohehtaarien laskennassa.
Metsien suojelutarvetta ei ratkaista pelkällä ekologisella kompensaatiolla, mutta suojeluhyvityksen luoma mahdollisuus metsäluonnon turvaamiseen jää nyt kokonaan hyödyntämättä
Suojelualueiden perustaminen on todettu välttämättömäksi luonnon monimuotoisuuden turvaamiskeinoksi. Erityisesti jäljellä olevien vanhojen metsien suojelu tulisi toteuttaa kiireellisesti, mutta valtion tähän ohjaamat määrärahat ovat liian vähäisiä. Metsien suojelutarvetta ei ratkaista pelkällä ekologisella kompensaatiolla, mutta suojeluhyvityksen luoma mahdollisuus metsäluonnon turvaamiseen jää nyt kokonaan hyödyntämättä.
Ongelma on jossain määrin todellinen, ja esimerkiksi kansainvälisen BBOP:n ohje edellyttää, että alueen luonnonarvojen häviämisriski voidaan suojeluhyvityksen yhteydessä luotettavasti todentaa ja laskea. Muista maista on raportoitu tapauksia, joissa suojeluhyvitystä on väärinkäytetty joko jättämällä häviämisriski huomiotta tai liioittelemalla sitä, mikä johtaa kompensaation toteuttamiseen liian pienellä alueella. Toisaalta häviämisuhka on monessa maassa saatettu osaksi lainsäädäntöä (esimerkiksi Australiassa, Uudessa-Seelannissa ja Kolumbiassa).
Suomessa häviämisuhka voidaan laskea luotettavasti perustuen tilastoituun maankäyttöä koskevaan tietoon ainakin yleisimmän luontomme eli metsien ja usein myös soiden osalta. Boost-hankkeen tuottamissa laskelmissa metsien hakkuupaine onkin huomioitu. Suomessa maankäytön muutoksista on olemassa varsin kattavia aineistoja, joten häviämisuhka on asiantuntijavetoisesti mahdollista määrittää myös muille luontotyypeille.
Tehdään suojeluhyvityksestä käyttökelpoisempi
Lainsäädäntöä olisi suositeltavaa muuttaa niin, että suojeluhyvitykseen sallittaisiin käyttää myös ei-uhanalaisia luontotyyppejä. Lisäksi kertyvien luonnonarvohehtaarien määrää laskettaessa tulisi ottaa huomioon sekä häviämisriski että vuoto.
Suojeluhyvityksen käyttöä raajavilla säännöksillä on varsinaisia suojelutoimia laajempi vaikutus. Suomeen nyt luotu kompensaatiojärjestelmä pohjautuu vahvasti luonnon ennallistamiseen. Samalla maanomistajia voi olla vaikea houkutella tuottamaan kalliita ja hitaasti kertyviä ennallistamishyvityksiä, koska kompensaation vapaaehtoisuus ei luo varmaa kysyntää hyvityksille. Valmiiden hyvitysten puuttuminen puolestaan ei kannusta heikentäjiä ryhtymään kompensointiin.
Nopeammin toteutettava suojeluhyvitys olisi voinut kannustaa mekanismin käyttöönottoon sillä aikaa, kun hitaampia ennallistamistoimia olisi lähdetty toteuttamaan. Nyt kompensaatiomarkkinat voivat jäädä käynnistymättä.
MINNA PAPPILA, HEINI KUJALA, LINDA MUSTAJÄRVI, JOHANNA TUOMISAARI, EINI NIEMINEN, PAULA LESKINEN JA JANNE S. KOTIAHO
Kujala, H., Pappila, M., Leskinen, P., Tuomisaari, J., Jalkanen, J., Salokannel, V., Nieminen, E., Moilanen, A., Halme, P., Aulake, M., Pykäläinen, E., Mustajärvi, L., Oinonen, I., Kotilainen, J., & Kotiaho, J. (2024). Ekologinen kompensaatio Suomessa: analyysi sääntelyn vahvuuksista, heikkouksista ja kehitysmahdollisuuksista. Alue ja Ympäristö, 00–00. https://doi.org/10.30663/ay.141917
Maseyk, F. J. F., Maron, M., Gordon, A., Bull, J. W., & Evans, M. C. (2021). Improving averted loss estimates for better biodiversity outcomes from offset exchanges. Oryx, 55(3), 393–403. https://doi.org/10.1017/S0030605319000528
Suvantola, L., Halonen, L., Leino, L., Miettinen, E., & Ahvensalmi, A. (2018). Ekologisen kompensaation ohjauskeinojen kehittäminen. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 79/2018. Valtioneuvoston kanslia. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-630-0
Minna Pappila
Minna Pappila on ympäristöoikeuden erikoistutkija Suomen ympäristökeskuksessa, Suomen Luontopaneelin toinen varapuheenjohtaja, ja mm. Livonsaaren Osuuspuutarhan aktiivijäsen.
Heini Kujala
Heini Kujala on yliopistotutkija ja suojelubiologian dosentti Helsingin yliopistossa. Hän johtaa Luonnonsuojeluinformatiikan tutkimusryhmää Luonnontieteellisellä keskusmuseolla.
Linda Mustajärvi
FM Linda Mustajärvi on väitöskirjatutkija Jyväskylän yliopistosta ja työskentelee BOOST-hankkeessa. Hän innostuu ekologian ja ympäristöoikeuden rajapinnoista, ja tutkii väitöskirjassaan ekologista kompensaatiota osana kestävää tulevaisuutta.
Johanna Tuomisaari
HT Johanna Tuomisaari on tutkijatohtori Jyväskylän yliopistossa ja työskentelee BOOST-hankkeessa. Häntä kiinnostaa ympäristöä koskevat politiikkaprosessit ja hallinnan käytännöt.
Eini Nieminen
Eini Nieminen työskentelee tutkijatohtorina ekologisia kompensaatioita tutkivassa ja valtavirtaistavassa Boost-tutkimushankkeessa Jyväskylän yliopistossa.
Paula Leskinen
OTM Paula Leskinen toimii tutkijana Suomen ympäristökeskuksessa ja tekee väitöskirjaansa Itä-Suomen yliopistoon. Häntä kiehtoo erityisesti luonnon monimuotoisuuteen, ilmastonmuutoksen hillintään ja sopeutumiseen sekä vaikutusten arviointiin liittyvät oikeudelliset kysymykset.
Janne S. Kotiaho
Janne Kotiaho on ekologian professori Jyväskylän yliopistossa, Suomen Luontopaneelin puheenjohtaja ja aktiivinen yhteiskunnallinen keskustelija luontopolitiikan kentällä.
FM Salli Uljas toimii ylitarkastajana Varsinais-Suomen Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa (ELY-keskus) luonnonsuojelulain valvonnan ja luvituksen tehtävissä. Näihin tehtäviin kuuluvat myös luonnonsuojelulaissa määritellyt vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon liittyvät viranomaistehtävät.
Luonnonsuojelulain mukainen kompensaatiotoiminta odottaa käynnistymistä
Artikkelissa kompensaatiotoiminnan käynnistymistä hidastavat syyt on tunnistettu hyvin. Uusi luonnonsuojelulaki on nyt ollut vuoden voimassa. Tänä aikana yhtään kompensaatioasiaa ei ole edennyt ELY-keskuksissa lausuntoon tai päätökseen asti. Vireille on ELY-keskuksissa tullut ainoastaan yksi kompensaatioon liittyvä asia.
Toki luonnonsuojelulailla säädelty ekologinen kompensaatio on Suomessa uusi, ja uuden asian käynnistyminen tyypillisesti ottaa aikansa. On kuitenkin nähtävissä, että useampi kompensaatioon alustavasti kiinnostusta osoittanut taho on luopunut aikeesta tai innostus on laantunut oivallettaessa, ettei suojeluhyvitys käytännössä tule kysymykseen toimijoiden toivomalla tavalla samalla kun metsäluonnossa luontoarvojen tuottaminen ennallistamalla on monia muita elinympäristöjä vaikeampaa tai hitaampaa.
Suomen kompensaatiojärjestelmä on suunniteltu ja toteutettu lainsäädännössä niin, että sillä voi periaatteessa kompensoida kaikkia Suomessa luonnontilaisina esiintyviä luontotyyppejä. Kuitenkin luontoa hävittävät hankkeet – kuten viime aikoina isolla volyymilla suunnittelussa olleet uusiutuvan energian tuotantohankkeet – suuntautuvat merkittäviltä osin metsäluontoon, sillä Suomi on metsäinen maa ja esimerkiksi aurinkovoiman suunnittelu näyttää painottuvan rakentamattomaan eikä rakennettuun ympäristöön. Siksi juuri metsäluonnon kompensointi nousee muita luontotyyppejä useammin toimijoiden kanssa käytävissä keskusteluissa esiin.
kustannusten paljastumisen myötä luonnonsuojelulain mukaisesta vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta luopuminen tulee herkästi houkuttelevaksi
Metsäluonnon ennallistamisen vaikeuden takia heikennyksen kompensointi metsäluonnossa edellyttäisi varsin suuria pinta-aloja, mikä lisää oleellisesti toiminnan kustannuksia. Huomattavien kustannusten paljastumisen myötä luonnonsuojelulain mukaisesta vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta luopuminen tulee herkästi houkuttelevaksi.
Kuten Pappilan kollegoineen kirjoittamassa tekstissä tuodaan esiin, suojeluhyvityksen tuottamien luontoarvojen laskennassa ei huomioida häviämisuhkan poistumista ja vuotoa, koska näiden laskentaa on pidetty monimutkaisena. Samalla tekstissä korostetaan, että myös luontotyypeille määriteltyihin ennallistamisvasteisiin sisältyy monimutkaisuutta.
Metsien häviämisuhkasta on Suomessa saatavilla tietoa kattavammin kuin monien luontotyyppien ennallistamisen vaikutuksista. Tästä huolimatta luontotyypeille on saatu määritettyä ennallistamisvasteet, mikä helpottaa ELY-keskusten työtä kompensaatiotoiminnan valvonnassa merkittävästi. Ennallistamisvasteiden osalta on tunnistettu ja hyväksytty, että vasteita tullaan päivittämään, kun tieto ennallistamistoimien vaikutuksista lisääntyy. Vastaavaa joustavuutta toivoisi sovellettavan myös suojeluhyvityksen tuottamien luontoarvojen laskentaan, jotta myös suojeluhyvitys saataisiin käyttöön.
Luonnonsuojelulakimme on varsin salliva, sillä käytännössä kaikista sen kielloista voidaan myöntää poikkeus, ja monissa tapauksissa poikkeuksen myöntämisen edellytykset eivät ole erityisen tiukat. Jotta luonnonsuojelulailla voitaisiin paremmin saavuttaa laille asetettua tavoitetta eli luonnon suojelua, olisi tärkeää, että lakiin sisältyvä kompensaatiotoiminta saataisiin kansallisesti käyntiin.
SALLI ULJAS
Tapani Veistola
Tapani Veistola on Suomen luonnonsuojeluliiton toiminnanjohtaja.
Määrää vai laatua – vai molempia?
Suomen uuden luonnonsuojelulain valmistelussa tavoiteltiin laadun ja varmuuden maksimointia. Kun kompensaatio muuttui lainvalmistelun aikana pakollisesta vapaaehtoiseksi, olisiko nyt järkevää kokeilla, miten sitä voisi laajentaa?
Olin uutta luonnonsuojelulakia valmistelleessa työryhmässä Suomen luonnonsuojeluliiton edustajana. Ekologinen kompensaatio oli yksi lain uutuuksista. Historiasta löytyy vastaus siihen, miksi laista tuli niin tiukka.
Kun ekologista kompensaatiota valmisteltiin, alkuperäinen ajatus oli tehdä siitä erilaisten hankkeiden luontohaittojen hyvitysmekanismi. Tällainen velvoite oli jo luontodirektiivin kautta vuoden 1997 luonnonsuojelulaissa. Se koski tosin vain Natura 2000 -alueita, eikä sitä ole käytetty koskaan. Kukaan ei nimittäin ole vielä saanut Suomessa Natura-poikkeuslupaa.
Muun muassa Luonnonsuojeluliitto esitti kompensaatioiden tuomista kotimaisiin luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeuslupiin. Nyt esimerkiksi liito-oravakohteiden poikkeusluvissa no net loss– ja aiheuttajaperiaatteet eivät toimi. Luonto häviää aina, eikä pilaaja joudu maksamaan.
Päästöpuolella sääntelyn puute on johtanut ”villin lännen” anarkiaan, jossa kuka tahansa voi kutsua mitä tahansa kompensaatioksi
Suomen uuden luonnonsuojelulain ekologisen kompensaation systeemi on maailman tiukin. Lain valmistelussa satsattiin aluksi laatuun eikä määrään. Haluttiin varmistaa, ettei kompensaatiota voisi syyttää viherpesuksi. Oppia otettiin muiden maiden kokemuksista sekä ilmasto- ja hiilikompensaatioiden virheistä. Päästöpuolella sääntelyn puute on johtanut ”villin lännen” anarkiaan, jossa kuka tahansa voi kutsua mitä tahansa kompensaatioksi.
Luonnonsuojelulain ekologisen kompensaation ydin oli lisäisyys. Kompensaation piti toteuttaa luontopositiivisuutta. Näin laista tuli maailman tiukin. Valmistelun aikana tavoite kuitenkin muuttui. Kompensaatiovelvoitetta ei tullut luonnonsuojelulain mukaisiin lupiin – siitä huolimatta, että niitä on annettu vain joitakin kymmeniä vuodessa.
Luonnonsuojelulain ja sitä tarkentaneen asetuksen kompensaatiosysteemi jäi lopulta vain vapaaehtoisesti käytettäväksi. Vapaaehtoisen suojelun keinonakin luonnonsuojelulain menettely on laadun tae. Siinä lasketaan hyvitys tieteellisesti parhaalla mahdollisella tavalla, ja siinä on myös läpinäkyvä hallinnollinen menettely.
Toisaalta luonnonsuojelulain kompensaatiota on arvosteltu haastavaksi. Yritykset ovat valittaneet minullekin, ettei siitä selviä ilman konsulttia. Toki firmat käyttävät ulkopuolisia asiantuntijoita usein monessa muussakin asiassa verotuksesta viestintään.
Pappila, Kujala, Mustajärvi, Tuomisaari, Nieminen, Leskinen ja Kotiaho esittävät ekologisen kompensaation suojeluhyvityksenä tekemisen ehtojen laventamista, jotta sillä saataisiin enemmän alueita suojeluun. Näin lisättäisiin suojelun määrää.
Yksi moderni keino olisi kokeilla esitystä. Nyt vasta muutenkin nähdään, miten uusi luonnonsuojelulaki alkaa toimia. Voitaisiin hyvin tehdä kokeiluasetus, jolla myös kirjoittajien esittämää laajennettua suojeluhyvitystä testattaisiin. Kertyneiden kokemusten mukaan voitaisiin sitten päättää, tehdäänkö kokeilusta pysyvä.
TAPANI VEISTOLA
Leila Suvantola
Ympäristöministeriön lainsäädäntöneuvos Leila Suvantola on ympäristöoikeuden dosentti (UEF), joka väitöskirjassaan 2006 tarkasteli ekologisen kompensaation välttämättömyyttä luonnonsuojelulainsäädännössä. Hän toimi luonnonsuojelulain uudistuksessa lainvalmistelijana ja ekologisen kompensaation säännökset valmistelleen työryhmän sihteerinä.
Suojeluhyvityksen tuottama hyöty ja kompensaatiomarkkinoiden viriäminen
Luonnonsuojelulain uudistuksessa ekologista kompensaatiota koskevien säännösten valmistelun keskeinen tavoite oli välttää ne sudenkuopat, jotka siihenastinen tutkimuskirjallisuus oli tunnistanut käyttöönotetuissa ekologisen kompensaation järjestelmissä. Luonnon kannalta epäluotettava sääntely vaarantaa luonnon lisäksi järjestelmän yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden ja on altis viherpesuväitteille.
Uunituore luonnonarvomarkkinoita koskeva Wunderin ja kumppaneiden metatutkimus toteaa, että luontohyötyä aidosti saavutetaan aktiivisin ennallistamistoimin. Tämä on myös luonnonsuojelulain ensisijainen luonnonarvohehtaareiden tuottamistapa. Suomessa laaja tutkijajoukko on tuottanut tieteellistä tietoa vasteista eli siitä, kuinka paljon ja millä aikavälillä ennallistamistoimenpiteet mutta myös passiivinen suojelu parantavat kunkin luontotyypin tilaa.
häviämisuhkan taustatrendin laskeminen business-as-usual -perusteella … johtaa näennäisiin uhkiin ja liioteltuun hyödyn laskentaan – sekä luontokadon jatkumiseen kompensaatiosta huolimatta
Artikkelissa keskeisen vältettyihin haittoihin perustuvan hyödyn määrittelyyn liittyvät haasteet OECD tunnisti jo vuosikymmen sitten ja sen erityistä ongelmallisuutta on perattu Calyxin, Hayan, Westin ja zu Ermgassenin työryhmien tuoreissa tutkimuksissa. Juurisyynä on, että häviämisuhkan taustatrendin laskeminen business-as-usual -perusteella (kuten historiallista maankäyttötietoa tai talousmetsien vuosittaisia hakkuumääriä käyttäen) johtaa näennäisiin uhkiin ja liioiteltuun hyödyn laskentaan – sekä luontokadon jatkumiseen kompensaatiosta huolimatta. Wunder kumppaneineen varoittaa toistamasta hiilimarkkinoiden virheitä viriävillä luonnonarvomarkkinoilla ja peräänkuuluttaa vankkoja, todennettavia kriteereitä tuotettavien luontohyötyjen laskennalle.
Sääntely-ympäristö on muuttunut radikaalisti ilmastonmuutoksen torjunnan ja luontokadon pysäyttämisen uusien keinojen vuoksi. Vanhat metsät suojellaan EU:n biodiversiteettistrategian mukaisesti, joten niiden kato ei jatku, soiden energiaturvetuotanto on jo ajettu alas ja EU:n ennallistamisasetus velvoittaa jäsenvaltiot estämään hyvässä tilassa olevien tai luontotyypin suotuisan suojelutason saavuttamiselle välttämättömien luontotyyppien esiintymien merkittävät heikennykset. Tarvittaessa luontotyyppejä on suotuisan viitealan saavuttamiseksi palautettava alueille, joissa niitä ei enää esiinny. Taustatrendi siis osin taittuu tai kääntyy lisääntyvään suuntaan. Käänteisesti saattaa vaikuttaa uusiutuvan energian lisääntyminen.
Tulevaisuus on siis harvinaisen hämärä, joten tutkijoiden lupaus luotettavasta eri luontotyyppien häviämisuhkan määrittämisestä on rohkea. Todennettuna sellainen tuottaisi perustan, jolle oikeuksia ja velvollisuuksia luova lainsäädäntö voidaan säätää – pelkälle lupaukselle sitä ei voi rakentaa.
Kompensaatiomarkkinoiden viriämisessä on normaali uuden lainsäädännön sisäänajoviive. Ympäristöministeriön kompensaatioasetus laskentasäännöistä tuli voimaan vasta 15.9.2023 ja tieteellisten vasteiden julkaisua yhä odotetaan BOOST-hankkeelta.
Suurin pullonkaula liittynee kuitenkin mahdollisten luonnonarvohehtaareiden tuottajien epävarmuuteen sijoitettavan työ- ja rahallisen panoksensa kannattavuudesta, kun kysynnän ja tarjonnan väliseen joustoon ei ole luonnonarvopankkia. Tuon kiven potkaiseminen markkinoiden polulta olisi ensiarvoisen tärkeää. Viherpesun kuoppaan sen sijaan ei edelleenkään ole syytä kompastua.
Ekologisessa kompensaatiossa hyvityksiä voidaan tuottaa aktiivisen ennallistamisen ja hoidon lisäksi alueen pysyvällä suojelulla. Kriteerit suojeluhyvityksen käytölle ovat kuitenkin liian tiukat. Tämä vaikeuttaa kompensaatiomarkkinoiden syntyä ja tekee erityisesti arvokkaiden metsien käytön hyvitysalueina lähes mahdottomaksi.
Mikä ekologinen kompensaatio?
Ekologinen kompensaatio on Suomessa uusi luonnonsuojelun työkalu, joka on osa kesäkuussa 2023 voimaan tullutta luonnonsuojelulakia. Ekologisen kompensaation tavoitteena on vähintään luonnon kokonaisheikentymättömyys eli kompensaatiotoimenpiteiden tuottaman luontohyödyn tulee olla määrällisesti vähintään yhtä suuri kuin aiheutettavan heikennyksen.
Toisinaan kompensaatiolla tavoitellaan myös luonnon kokonaisparanemaa. Tällä tarkoitetaan sitä, että luontohyödyn tulee olla suurempi kuin heikennyksen. Esimerkiksi rakennushankkeesta johtuvat luonnonarvojen heikennykset hyvitetään tuottamalla sama määrä tai enemmän vastaavia luonnonarvoja toisella alueella. Hyvitykset voivat luonnonsuojelulain mukaan olla ennallistamis- tai luonnonhoitotoimia tai alueiden suojelua.
Pelisääntöjen sisällyttäminen lakiin oli merkittävä askel ekologisten kompensaatioiden käyttöönotossa Suomessa. Säännöt pyrkivät estämään viherpesun ja katteettomien markkinoiden syntymisen. Esimerkiksi hiilikompensaatioiden kohdalla ostajien on ollut vaikea varmistaa, mitä he todellisuudessa saavat.
Alun perin suunniteltiin, että ekologinen kompensaatio olisi pakollista, kun poikkeusluvalla heikennetään luonnonsuojelulailla suojeltuja lajeja tai alueita. Lopulta lakiin sisällytettiin kuitenkin säännöt vain vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta. Monet yritykset ja kunnat ovat osoittaneet kiinnostusta kompensaatioita kohtaan, mutta varsinaisia lain edellytykset täyttäviä kompensaatioita ei tätä kirjoitettaessa ole vielä tehty.
Suomen kompensaatiojärjestelmästä tehtiin luotettava
Lainvalmistelussa hyödynnettiin paljon tutkimustietoa ja pyrittiin välttämään ongelmia, joita on ilmennyt muissa maissa. Muualla on esimerkiksi havaittu, että luvattuja hyvitystoimia ei ole aina tehty tai että niiden toteutus on ollut heikkoa. Ongelmana on ollut myös se, että hyvitystoimien pysyvyyttä ei ole välttämättä taattu. Tieteellinen näyttö osoittaa yksiselitteisesti, että hyvityksen pysyvyys pitää aina varmistaa, sillä luonnonarvoja tuhoavat hankkeet tyypillisesti hävittävät alueen luonnonarvot pysyvästi.
Suomessa ELY-keskukset varmistavat kompensaatioiden laadun. Hyvittävät toimenpiteet tehdään ennen heikennystä, ja hyvitysalueille asetetaan pysyvä hävittämis- ja heikentämiskielto. Luontohyödyt tulee tuottaa samoille luonnonarvoille kuin mitä hävitetään. Lisäksi hyvityksen tulee vastata määrällisesti hävitettäviä luontoarvoja. Määrällinen vastaavuus lasketaan käyttämällä luonnonarvohehtaaria mittayksikkönä. Hyvityksen ja heikennyksen laskemista säännellään tarkemmin ympäristöministeriön kompensaatioasetuksella.
Puutteitakin löytyy
Tutkijat näkevät kompensaatiosääntelyssä myös parannettavaa. Kritiikkiä ovat herättäneet muun muassa kompensaatioiden vapaaehtoisuus, lieventämishierarkian puuttuminen sekä suojeluhyvityksen kriteerit.
Vapaaehtoisena kompensaatio jää marginaaliseksi. Velvoittavuus sen sijaan lisäisi haittojen välttämistä ja takaisi hyvitysmarkkinoiden syntymisen, tuoden yksityisen sektorin mukaan luonnonsuojelun rahoittajaksi.
Lieventämishierarkia edellyttäisi haittojen välttämistä ja lieventämistä ennen kompensaatioon ryhtymistä. Lievennyshierarkian tärkeyttä korostetaan ekologista kompensaatiota käsittelevässä tieteellisessä kirjallisuudessa, ja on valitettavaa, että Suomen luonnonsuojelulakiin ei tätä vaatimusta sisällytetty.
Kompensaatiossa hyvityksiä voidaan tuottaa ennallistamisen ja luonnonhoidon lisäksi alueita suojelemalla (suojeluhyvitys). Kuitenkin suojeluhyvityksen nykyiset kriteerit tekevät sen käyttämisen kompensaatiokeinona lähes mahdottomaksi. Luonnonsuojelulain mukaan aktiiviset ennallistamis- ja hoitotoimenpiteet ovatkin ensisijainen hyvityskeino.
Suojeluhyvitys, häviämisriski ja vuoto
Luonnonsuojelulain mukaan suojeluhyvityksen tulee sekä säilyttää tai parantaa alueen luonnon tilaa estämällä sitä heikentävää ihmistoimintaa että tuottaa paremman ekologisen lopputuloksen kuin aktiiviset ennallistamis- tai luonnonhoitotoimet. Nämä ovat tärkeitä ja kansainvälisestikin suositeltuja kriteerejä.
Ongelma muodostuu siitä, että suojeluhyvityksestä saatava hyöty lasketaan nykylaissa ainoastaan suojelualueella tapahtuvasta luonnonarvon luontaisesta paranemisesta. Asetuksen mukaan luonnonarvojen häviämisen tai heikkenemisen estämisestä ei voi laskea hyötyä. Samalla suojeluhyvityksen käyttö on laissa rajattu vain uhanalaisten luontotyyppien luonnontilaltaan edustaviin esiintymiin, joissa luontaista paranemista ei enää juurikaan tapahdu. Yhdessä nämä tekevät suojeluhyvityksen käytöstä käytännössä mahdotonta.
Kansainvälisesti vakiintuneen määritelmän (BBOP; IUCN) mukaan suojeluhyvityksen hyöty perustuu luonnon heikentymisen estämiseen. Laskelmilla tulee osoittaa luonnonarvon tilan todennäköinen muutos suojelun kanssa ja ilman. Näiden erotus määrittää suojelusta saatavan hyödyn. Suojeluhyvityksen käyttö on siis perusteltua tilanteessa, jossa alueeseen kohdistuu todellinen häviämisuhka, kuten rakentamis- tai hakkuupaine.
Nyt luonnonsuojelulaissa on jätetty huomiotta sekä hyvitysalueen luonnonarvojen häviämisuhka että niin sanottu vuoto. Haittojen vuoto tarkoittaa sitä, että suojelun vuoksi rakennuspaine tai hakkuut voivat siirtyä eli vuotaa lähiseudun muille alueille, mikä vähentää suojelusta saatavaa hyötyä. Kokonaisheikentymättömyyttä ei saavuteta, koska luonnonsuojelulaissa ei nykyisellään velvoiteta kasvattamaan suojeltavaa pinta-alaa vuotoa vastaavalla määrällä, kuten tieteellisen ymmärryksen mukaan yksiselitteisesti kuitenkin pitäisi.
Metsäluonnon suojelun kiireellisyys
Metsät ovat potentiaalisesti merkittävin ekologisen kompensaation kohde, sillä Suomen pinta-alasta kolme neljäsosaa on metsäistä maata, ja metsää häviää vuosittain yli 10 000 hehtaaria erityisesti rakentamistoiminnan ja pellonraivauksen vuoksi. Lisäksi noin seitsemän prosenttia Suomen hakkuukypsistä metsistä hakataan vuosittain, eli suunnilleen puolet uudistuskypsistä metsistä hakataan kymmenen vuoden aikana.
Lainvalmisteluasiakirjoissa on todettu, että suojeluhyvitykseen sopivat erityisesti vanhat metsät. Kuitenkin suojeluhyvityksen vaikeus koskee käytännössä erityisesti metsiä, sillä niissä ennallistamistoimet eivät useinkaan ole kustannustehokkaita ja esimerkiksi lahopuun lisääntyminen ja puustorakenteen muuttuminen luonnontilaisemmaksi tapahtuvat joka tapauksessa ajan myötä ilman ennallistamistoimia.
Nykyiset säännöt tekevät käytännössä mahdottomaksi vanhojen metsien käyttämisen suojeluhyvitykseen, sillä jo hyvässä ekologisessa tilassa olevat alueet eivät enää juurikaan parane ja näin suojelulla tuotettavien luonnonarvohehtaarien määrä jää vähäiseksi. Tällöin suojeluhyvityksen käyttö edellyttää erittäin laajojen alueiden suojelua jo vähäisenkin haitan kompensoimiseksi, mikä ei tee suojeluhyvitysten käytöstä realistista vaihtoehtoa.
Tämän vuoksi häviämispaineen huomioon ottaminen olisi tärkeää suojeluhyvityksen tuottamien luonnonarvohehtaarien laskennassa.
Suojelualueiden perustaminen on todettu välttämättömäksi luonnon monimuotoisuuden turvaamiskeinoksi. Erityisesti jäljellä olevien vanhojen metsien suojelu tulisi toteuttaa kiireellisesti, mutta valtion tähän ohjaamat määrärahat ovat liian vähäisiä. Metsien suojelutarvetta ei ratkaista pelkällä ekologisella kompensaatiolla, mutta suojeluhyvityksen luoma mahdollisuus metsäluonnon turvaamiseen jää nyt kokonaan hyödyntämättä.
Miksi häviämisuhka ja vuoto jäivät pois?
Kompensaatioasetusta koskevassa ympäristöministeriön perustelumuistiossa on perusteltu häviämisuhan ja vuodon poisjättämistä muun muassa laskelmien monimutkaisuudella ja maankäytön trendien mahdollisilla muutoksilla tulevaisuudessa.
Ongelma on jossain määrin todellinen, ja esimerkiksi kansainvälisen BBOP:n ohje edellyttää, että alueen luonnonarvojen häviämisriski voidaan suojeluhyvityksen yhteydessä luotettavasti todentaa ja laskea. Muista maista on raportoitu tapauksia, joissa suojeluhyvitystä on väärinkäytetty joko jättämällä häviämisriski huomiotta tai liioittelemalla sitä, mikä johtaa kompensaation toteuttamiseen liian pienellä alueella. Toisaalta häviämisuhka on monessa maassa saatettu osaksi lainsäädäntöä (esimerkiksi Australiassa, Uudessa-Seelannissa ja Kolumbiassa).
Suomessa häviämisuhka voidaan laskea luotettavasti perustuen tilastoituun maankäyttöä koskevaan tietoon ainakin yleisimmän luontomme eli metsien ja usein myös soiden osalta. Boost-hankkeen tuottamissa laskelmissa metsien hakkuupaine onkin huomioitu. Suomessa maankäytön muutoksista on olemassa varsin kattavia aineistoja, joten häviämisuhka on asiantuntijavetoisesti mahdollista määrittää myös muille luontotyypeille.
Tehdään suojeluhyvityksestä käyttökelpoisempi
Lainsäädäntöä olisi suositeltavaa muuttaa niin, että suojeluhyvitykseen sallittaisiin käyttää myös ei-uhanalaisia luontotyyppejä. Lisäksi kertyvien luonnonarvohehtaarien määrää laskettaessa tulisi ottaa huomioon sekä häviämisriski että vuoto.
Suojeluhyvityksen käyttöä raajavilla säännöksillä on varsinaisia suojelutoimia laajempi vaikutus. Suomeen nyt luotu kompensaatiojärjestelmä pohjautuu vahvasti luonnon ennallistamiseen. Samalla maanomistajia voi olla vaikea houkutella tuottamaan kalliita ja hitaasti kertyviä ennallistamishyvityksiä, koska kompensaation vapaaehtoisuus ei luo varmaa kysyntää hyvityksille. Valmiiden hyvitysten puuttuminen puolestaan ei kannusta heikentäjiä ryhtymään kompensointiin.
Nopeammin toteutettava suojeluhyvitys olisi voinut kannustaa mekanismin käyttöönottoon sillä aikaa, kun hitaampia ennallistamistoimia olisi lähdetty toteuttamaan. Nyt kompensaatiomarkkinat voivat jäädä käynnistymättä.
MINNA PAPPILA, HEINI KUJALA, LINDA MUSTAJÄRVI, JOHANNA TUOMISAARI, EINI NIEMINEN, PAULA LESKINEN JA JANNE S. KOTIAHO
Otsikkokuva: Minna Pappila
Kirjallisuutta
Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP) (2012). Guidance Notes to the Standard on Biodiversity Offsets. Washington, D.C., USA.
Kujala, H., Pappila, M., Leskinen, P., Tuomisaari, J., Jalkanen, J., Salokannel, V., Nieminen, E., Moilanen, A., Halme, P., Aulake, M., Pykäläinen, E., Mustajärvi, L., Oinonen, I., Kotilainen, J., & Kotiaho, J. (2024). Ekologinen kompensaatio Suomessa: analyysi sääntelyn vahvuuksista, heikkouksista ja kehitysmahdollisuuksista. Alue ja Ympäristö, 00–00. https://doi.org/10.30663/ay.141917
Maseyk, F. J. F., Maron, M., Gordon, A., Bull, J. W., & Evans, M. C. (2021). Improving averted loss estimates for better biodiversity outcomes from offset exchanges. Oryx, 55(3), 393–403. https://doi.org/10.1017/S0030605319000528
Suvantola, L., Halonen, L., Leino, L., Miettinen, E., & Ahvensalmi, A. (2018). Ekologisen kompensaation ohjauskeinojen kehittäminen. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 79/2018. Valtioneuvoston kanslia. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-630-0
Minna Pappila
Minna Pappila on ympäristöoikeuden erikoistutkija Suomen ympäristökeskuksessa, Suomen Luontopaneelin toinen varapuheenjohtaja, ja mm. Livonsaaren Osuuspuutarhan aktiivijäsen.
Heini Kujala
Heini Kujala on yliopistotutkija ja suojelubiologian dosentti Helsingin yliopistossa. Hän johtaa Luonnonsuojeluinformatiikan tutkimusryhmää Luonnontieteellisellä keskusmuseolla.
Linda Mustajärvi
FM Linda Mustajärvi on väitöskirjatutkija Jyväskylän yliopistosta ja työskentelee BOOST-hankkeessa. Hän innostuu ekologian ja ympäristöoikeuden rajapinnoista, ja tutkii väitöskirjassaan ekologista kompensaatiota osana kestävää tulevaisuutta.
Johanna Tuomisaari
HT Johanna Tuomisaari on tutkijatohtori Jyväskylän yliopistossa ja työskentelee BOOST-hankkeessa. Häntä kiinnostaa ympäristöä koskevat politiikkaprosessit ja hallinnan käytännöt.
Eini Nieminen
Eini Nieminen työskentelee tutkijatohtorina ekologisia kompensaatioita tutkivassa ja valtavirtaistavassa Boost-tutkimushankkeessa Jyväskylän yliopistossa.
Paula Leskinen
OTM Paula Leskinen toimii tutkijana Suomen ympäristökeskuksessa ja tekee väitöskirjaansa Itä-Suomen yliopistoon. Häntä kiehtoo erityisesti luonnon monimuotoisuuteen, ilmastonmuutoksen hillintään ja sopeutumiseen sekä vaikutusten arviointiin liittyvät oikeudelliset kysymykset.
Janne S. Kotiaho
Janne Kotiaho on ekologian professori Jyväskylän yliopistossa, Suomen Luontopaneelin puheenjohtaja ja aktiivinen yhteiskunnallinen keskustelija luontopolitiikan kentällä.
LUE KOMMENTAARIT:
Salli Uljas
FM Salli Uljas toimii ylitarkastajana Varsinais-Suomen Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa (ELY-keskus) luonnonsuojelulain valvonnan ja luvituksen tehtävissä. Näihin tehtäviin kuuluvat myös luonnonsuojelulaissa määritellyt vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon liittyvät viranomaistehtävät.
Luonnonsuojelulain mukainen kompensaatiotoiminta odottaa käynnistymistä
Artikkelissa kompensaatiotoiminnan käynnistymistä hidastavat syyt on tunnistettu hyvin. Uusi luonnonsuojelulaki on nyt ollut vuoden voimassa. Tänä aikana yhtään kompensaatioasiaa ei ole edennyt ELY-keskuksissa lausuntoon tai päätökseen asti. Vireille on ELY-keskuksissa tullut ainoastaan yksi kompensaatioon liittyvä asia.
Toki luonnonsuojelulailla säädelty ekologinen kompensaatio on Suomessa uusi, ja uuden asian käynnistyminen tyypillisesti ottaa aikansa. On kuitenkin nähtävissä, että useampi kompensaatioon alustavasti kiinnostusta osoittanut taho on luopunut aikeesta tai innostus on laantunut oivallettaessa, ettei suojeluhyvitys käytännössä tule kysymykseen toimijoiden toivomalla tavalla samalla kun metsäluonnossa luontoarvojen tuottaminen ennallistamalla on monia muita elinympäristöjä vaikeampaa tai hitaampaa.
Suomen kompensaatiojärjestelmä on suunniteltu ja toteutettu lainsäädännössä niin, että sillä voi periaatteessa kompensoida kaikkia Suomessa luonnontilaisina esiintyviä luontotyyppejä. Kuitenkin luontoa hävittävät hankkeet – kuten viime aikoina isolla volyymilla suunnittelussa olleet uusiutuvan energian tuotantohankkeet – suuntautuvat merkittäviltä osin metsäluontoon, sillä Suomi on metsäinen maa ja esimerkiksi aurinkovoiman suunnittelu näyttää painottuvan rakentamattomaan eikä rakennettuun ympäristöön. Siksi juuri metsäluonnon kompensointi nousee muita luontotyyppejä useammin toimijoiden kanssa käytävissä keskusteluissa esiin.
Metsäluonnon ennallistamisen vaikeuden takia heikennyksen kompensointi metsäluonnossa edellyttäisi varsin suuria pinta-aloja, mikä lisää oleellisesti toiminnan kustannuksia. Huomattavien kustannusten paljastumisen myötä luonnonsuojelulain mukaisesta vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta luopuminen tulee herkästi houkuttelevaksi.
Kuten Pappilan kollegoineen kirjoittamassa tekstissä tuodaan esiin, suojeluhyvityksen tuottamien luontoarvojen laskennassa ei huomioida häviämisuhkan poistumista ja vuotoa, koska näiden laskentaa on pidetty monimutkaisena. Samalla tekstissä korostetaan, että myös luontotyypeille määriteltyihin ennallistamisvasteisiin sisältyy monimutkaisuutta.
Metsien häviämisuhkasta on Suomessa saatavilla tietoa kattavammin kuin monien luontotyyppien ennallistamisen vaikutuksista. Tästä huolimatta luontotyypeille on saatu määritettyä ennallistamisvasteet, mikä helpottaa ELY-keskusten työtä kompensaatiotoiminnan valvonnassa merkittävästi. Ennallistamisvasteiden osalta on tunnistettu ja hyväksytty, että vasteita tullaan päivittämään, kun tieto ennallistamistoimien vaikutuksista lisääntyy. Vastaavaa joustavuutta toivoisi sovellettavan myös suojeluhyvityksen tuottamien luontoarvojen laskentaan, jotta myös suojeluhyvitys saataisiin käyttöön.
Luonnonsuojelulakimme on varsin salliva, sillä käytännössä kaikista sen kielloista voidaan myöntää poikkeus, ja monissa tapauksissa poikkeuksen myöntämisen edellytykset eivät ole erityisen tiukat. Jotta luonnonsuojelulailla voitaisiin paremmin saavuttaa laille asetettua tavoitetta eli luonnon suojelua, olisi tärkeää, että lakiin sisältyvä kompensaatiotoiminta saataisiin kansallisesti käyntiin.
SALLI ULJAS
Tapani Veistola
Tapani Veistola on Suomen luonnonsuojeluliiton toiminnanjohtaja.
Määrää vai laatua – vai molempia?
Suomen uuden luonnonsuojelulain valmistelussa tavoiteltiin laadun ja varmuuden maksimointia. Kun kompensaatio muuttui lainvalmistelun aikana pakollisesta vapaaehtoiseksi, olisiko nyt järkevää kokeilla, miten sitä voisi laajentaa?
Olin uutta luonnonsuojelulakia valmistelleessa työryhmässä Suomen luonnonsuojeluliiton edustajana. Ekologinen kompensaatio oli yksi lain uutuuksista. Historiasta löytyy vastaus siihen, miksi laista tuli niin tiukka.
Kun ekologista kompensaatiota valmisteltiin, alkuperäinen ajatus oli tehdä siitä erilaisten hankkeiden luontohaittojen hyvitysmekanismi. Tällainen velvoite oli jo luontodirektiivin kautta vuoden 1997 luonnonsuojelulaissa. Se koski tosin vain Natura 2000 -alueita, eikä sitä ole käytetty koskaan. Kukaan ei nimittäin ole vielä saanut Suomessa Natura-poikkeuslupaa.
Muun muassa Luonnonsuojeluliitto esitti kompensaatioiden tuomista kotimaisiin luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeuslupiin. Nyt esimerkiksi liito-oravakohteiden poikkeusluvissa no net loss– ja aiheuttajaperiaatteet eivät toimi. Luonto häviää aina, eikä pilaaja joudu maksamaan.
Suomen uuden luonnonsuojelulain ekologisen kompensaation systeemi on maailman tiukin. Lain valmistelussa satsattiin aluksi laatuun eikä määrään. Haluttiin varmistaa, ettei kompensaatiota voisi syyttää viherpesuksi. Oppia otettiin muiden maiden kokemuksista sekä ilmasto- ja hiilikompensaatioiden virheistä. Päästöpuolella sääntelyn puute on johtanut ”villin lännen” anarkiaan, jossa kuka tahansa voi kutsua mitä tahansa kompensaatioksi.
Luonnonsuojelulain ekologisen kompensaation ydin oli lisäisyys. Kompensaation piti toteuttaa luontopositiivisuutta. Näin laista tuli maailman tiukin. Valmistelun aikana tavoite kuitenkin muuttui. Kompensaatiovelvoitetta ei tullut luonnonsuojelulain mukaisiin lupiin – siitä huolimatta, että niitä on annettu vain joitakin kymmeniä vuodessa.
Luonnonsuojelulain ja sitä tarkentaneen asetuksen kompensaatiosysteemi jäi lopulta vain vapaaehtoisesti käytettäväksi. Vapaaehtoisen suojelun keinonakin luonnonsuojelulain menettely on laadun tae. Siinä lasketaan hyvitys tieteellisesti parhaalla mahdollisella tavalla, ja siinä on myös läpinäkyvä hallinnollinen menettely.
Toisaalta luonnonsuojelulain kompensaatiota on arvosteltu haastavaksi. Yritykset ovat valittaneet minullekin, ettei siitä selviä ilman konsulttia. Toki firmat käyttävät ulkopuolisia asiantuntijoita usein monessa muussakin asiassa verotuksesta viestintään.
Pappila, Kujala, Mustajärvi, Tuomisaari, Nieminen, Leskinen ja Kotiaho esittävät ekologisen kompensaation suojeluhyvityksenä tekemisen ehtojen laventamista, jotta sillä saataisiin enemmän alueita suojeluun. Näin lisättäisiin suojelun määrää.
Yksi moderni keino olisi kokeilla esitystä. Nyt vasta muutenkin nähdään, miten uusi luonnonsuojelulaki alkaa toimia. Voitaisiin hyvin tehdä kokeiluasetus, jolla myös kirjoittajien esittämää laajennettua suojeluhyvitystä testattaisiin. Kertyneiden kokemusten mukaan voitaisiin sitten päättää, tehdäänkö kokeilusta pysyvä.
TAPANI VEISTOLA
Leila Suvantola
Ympäristöministeriön lainsäädäntöneuvos Leila Suvantola on ympäristöoikeuden dosentti (UEF), joka väitöskirjassaan 2006 tarkasteli ekologisen kompensaation välttämättömyyttä luonnonsuojelulainsäädännössä. Hän toimi luonnonsuojelulain uudistuksessa lainvalmistelijana ja ekologisen kompensaation säännökset valmistelleen työryhmän sihteerinä.
Suojeluhyvityksen tuottama hyöty ja kompensaatiomarkkinoiden viriäminen
Luonnonsuojelulain uudistuksessa ekologista kompensaatiota koskevien säännösten valmistelun keskeinen tavoite oli välttää ne sudenkuopat, jotka siihenastinen tutkimuskirjallisuus oli tunnistanut käyttöönotetuissa ekologisen kompensaation järjestelmissä. Luonnon kannalta epäluotettava sääntely vaarantaa luonnon lisäksi järjestelmän yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden ja on altis viherpesuväitteille.
Uunituore luonnonarvomarkkinoita koskeva Wunderin ja kumppaneiden metatutkimus toteaa, että luontohyötyä aidosti saavutetaan aktiivisin ennallistamistoimin. Tämä on myös luonnonsuojelulain ensisijainen luonnonarvohehtaareiden tuottamistapa. Suomessa laaja tutkijajoukko on tuottanut tieteellistä tietoa vasteista eli siitä, kuinka paljon ja millä aikavälillä ennallistamistoimenpiteet mutta myös passiivinen suojelu parantavat kunkin luontotyypin tilaa.
Artikkelissa keskeisen vältettyihin haittoihin perustuvan hyödyn määrittelyyn liittyvät haasteet OECD tunnisti jo vuosikymmen sitten ja sen erityistä ongelmallisuutta on perattu Calyxin, Hayan, Westin ja zu Ermgassenin työryhmien tuoreissa tutkimuksissa. Juurisyynä on, että häviämisuhkan taustatrendin laskeminen business-as-usual -perusteella (kuten historiallista maankäyttötietoa tai talousmetsien vuosittaisia hakkuumääriä käyttäen) johtaa näennäisiin uhkiin ja liioiteltuun hyödyn laskentaan – sekä luontokadon jatkumiseen kompensaatiosta huolimatta. Wunder kumppaneineen varoittaa toistamasta hiilimarkkinoiden virheitä viriävillä luonnonarvomarkkinoilla ja peräänkuuluttaa vankkoja, todennettavia kriteereitä tuotettavien luontohyötyjen laskennalle.
Sääntely-ympäristö on muuttunut radikaalisti ilmastonmuutoksen torjunnan ja luontokadon pysäyttämisen uusien keinojen vuoksi. Vanhat metsät suojellaan EU:n biodiversiteettistrategian mukaisesti, joten niiden kato ei jatku, soiden energiaturvetuotanto on jo ajettu alas ja EU:n ennallistamisasetus velvoittaa jäsenvaltiot estämään hyvässä tilassa olevien tai luontotyypin suotuisan suojelutason saavuttamiselle välttämättömien luontotyyppien esiintymien merkittävät heikennykset. Tarvittaessa luontotyyppejä on suotuisan viitealan saavuttamiseksi palautettava alueille, joissa niitä ei enää esiinny. Taustatrendi siis osin taittuu tai kääntyy lisääntyvään suuntaan. Käänteisesti saattaa vaikuttaa uusiutuvan energian lisääntyminen.
Tulevaisuus on siis harvinaisen hämärä, joten tutkijoiden lupaus luotettavasta eri luontotyyppien häviämisuhkan määrittämisestä on rohkea. Todennettuna sellainen tuottaisi perustan, jolle oikeuksia ja velvollisuuksia luova lainsäädäntö voidaan säätää – pelkälle lupaukselle sitä ei voi rakentaa.
Kompensaatiomarkkinoiden viriämisessä on normaali uuden lainsäädännön sisäänajoviive. Ympäristöministeriön kompensaatioasetus laskentasäännöistä tuli voimaan vasta 15.9.2023 ja tieteellisten vasteiden julkaisua yhä odotetaan BOOST-hankkeelta.
Suurin pullonkaula liittynee kuitenkin mahdollisten luonnonarvohehtaareiden tuottajien epävarmuuteen sijoitettavan työ- ja rahallisen panoksensa kannattavuudesta, kun kysynnän ja tarjonnan väliseen joustoon ei ole luonnonarvopankkia. Tuon kiven potkaiseminen markkinoiden polulta olisi ensiarvoisen tärkeää. Viherpesun kuoppaan sen sijaan ei edelleenkään ole syytä kompastua.
LEILA SUVANTOLA
Kirjallisuutta
Calyx (2023). Turning REDD into green: Improving the GHG efficiency of avoided deforestation credits. Calyx Global Resources. https://calyxglobal.com/assets/files/resources/664cbe1009b66_Turning%20REDD%20into%20Green.pdf
Haya, B. K., Alford-Jones, K., Anderegg, W. R. L., Beymer-Farris, B., Blanchard, L., Bomfim, B., Chin, D., Evans, S., Hogan, M., Holm, J. A., McAfee, K., So, I. S., West, T. A. P., & Withey, L. (2023). Quality assessment of REDD+ carbon credit projects. Berkeley Carbon Trading Project. https://gspp.berkeley.edu/research-and-impact/centers/cepp/projects/berkeley-carbon-trading-project/REDD+
Inkinen, V., Coria, J., Vaz, J., & Clough, Y. (2022). Using Markets for Environmental Offsetting: Evaluation of Wetland Area Gains and Losses under the US Clean Water Act. https://www.gu.se/sites/default/files/2022-11/JMP_Ville_Inkinen.pdf
OECD (2016). Biodiversity Offsets: Effective design and implementation.
West et al. (2023). Action needed to make carbon offsets from forest conservation work for climate change mitigation. Science, 381 (6660), 873-877.
Wunder et al. (preprint). Biodiversity credits: learning lessons from other approaches to incentivize conservation.
Zu Ermgassen et al. (2023). Evaluating the impact of biodiversity offsetting on native vegetation. Global Change Biology.
Takaisin ylös ↑