Oригинальная статья находится здесь. Albrecht, M., Yarovoy, G., & Karginova-Gubinova, V. (2020). Russia’s waste policy and rural waste management in the Karelian Republic: building up a ruin to come?. Fennia – International Journal of Geography, 198(1-2), 135-150.
Бытовой мусор, или твердые коммунальные отходы (ТКО) – это одна из главных экологических проблем России. Независимые эксперты, экологические активисты, a также политики сходятся во мнении, что мусорные свалки представляют собой серьезнyю экологическую опасность. Их масштабы ошеломляют: по данным Гринпис, общая площадь российских свалок в 2019 году составляла более 4 млн га (примерно площадь Швейцарии), и она ежегодно увеличивается на 10%.
Причин у такой плачевной ситуации много. Среди основных – отсутствие понятной политики в сфере обращения с отходами, плохая инфраструктура переработки ТКО и утраченная культура обращения с мусором у населения. B результате массовых протестов 2017-2018 годов, проблему признали на государственном уровне и приняли меры для разрешения «мусорного» кризиса.
Начатая в 2019 году масштабная «мусорная» реформа призвана изменить ситуацию. В частности, довести объем сортировки мусора с 7% в 2019 году до 36% к 2024 году и полностью избавиться от неэкологических свалок. Для этого правительство планирует привлечь частные инвестиции и в масштабах страны создать «с нуля» мусороперерабатывающую инфраструктуру (в т.ч. мусоросортировочные станции и мусороперерабатывающие производства, а также мусоросжигательные заводы).
Заявленные бюджетные ассигнования и схемы привлечения инвестиций выглядят весьма противоречиво. Так, в регионы с многомиллионным населением частные инвестиции постепенно приходят. Но и там финансовые вливания не позволяют обеспечить необходимых объемов сортировки и переработки, не говоря уже о сельской местности в российской провинции.
«Временная» свалка недалеко от Толвуи. Фото: Моритц Альбрехт
Сельские территории– бастарды мусорной реформы
Но если в урбанизированных центрах реформа худо-бедно движется, то в сельской местности проблемы усугубляются многими факторами. У местных администраций нет ресурсов для организации цивилизованной переработки мусора, а у жителей – адекватной информации о «мусорной» реформе.
Кроме того, главные нормативные документы реформы уделяют мало внимания проблемам сельской местности, а информация о ситуации «на селе», на которой основана реформа, зачастую не соответствует действительности.
Наша недавняя статья «Построить будущие руины? Российская политика в сфере обращения с отходами и менеджмент ТКО в сельской местности Республики Карелия» на примере трех карельских поселений – Ведлозеро, Найстенъярви и Толвуя, показывает, как российская глубинка оказалась «выключенной» из реформы обращения с отходами.
Информация собиралась в ходе проекта приграничного сотрудничества «Карелия без мусора». Цель проекта – улучшить систему управления ТКО в сельской местности Финляндии и Республики Карелия (короткое видео об идее проекта доступно по ссылке).
Политические мутации российской мусорной реформы
Авторы статьи не претендуют на всесторонний анализ политической успешности «мусорной» реформы в России. Вместе с тем мы считаем, что научная оценка хода реформы в сельской местности вполне возможна уже на нынешнем этапе.
Российская «мусорная» реформа основана на распространенной в Евросоюзе идее «мобильной» политики. Суть ее в том, что региональные власти могут «приспосабливать» инициированную на федеральном уровне реформу под свои конкретные условия.
В результате, в регионах страны сформировались разные подходы к управлению отходами, сформулированные в тематических Региональных программах и Территориальных схемах обращения с ТКО. Но если европейский подход предполагает лишь политические «метаморфозы», то в сельской местности России реформа «мутировала» до неузнаваемости. Причина мутаций – отсутствие четкой и понятной «трансляции» сверху-вниз идеи реформы и ее целей.
Отходы на «пункте сбора» в Толвуе в ожидании еженедельного трактора-мусоровоза. Фото: Моритц Альбрехт
Проходя различные административные уровни с их бюрократическими фильтрами, до сельской местности дошло только отдаленное эхо реформы. Несколько этапов таких трансформаций привели к тому, что исполнителю стало непросто понять, что имел в виду законодатель, затевая реформу.
Ситуация в сельской местности усугубляется не вполне понятной структурой ответственности за реализацию и результаты реформы, а также игнорированием в новом «мусорном» законодательстве местных реалий, нужд и недостатка ресурсов.
Почему реформа (пока) не работает?
Наблюдая происходящие мутации «мусорной» реформы в карельских деревнях на протяжении трех лет, мы старались понять, подготовлены ли сельские сообщества к реформе и интегрированы ли они в нее. На оба вопроса пока ответ отрицательный. Среди основных препятствий успешной реализации «мусорной» реформы в российской глубинке мы видим следующие:
1. Существующие нормативные акты основаны на некорректных или спорных данных и не соответствуют местным реалиям. Структура ответственности за процесс и результаты реализации реформы, в т.ч. вопросы создания инфраструктуры, финансирования, просвещения, – расплывчатая и непрозрачная.
2. Финансирование реформы не происходит в должном объеме, деньги до регионов не доходят. Ущербный вариант заимствованной в Европе системы расширенной ответственности производителя не принес желаемого результата в виде целевых инвестиций в инфраструктуру сортировки и переработки ТКО. Собираемых с населения коммунальных платежей хватает лишь на поддержку существующей системы мусорных свалок, а не сортировки и переработки отходов.
3. Местные администрации не располагают необходимым опытом и инфраструктурой, a также лишены финансовой и организационной поддержки для реализации реформы. Сами они готовы действовать, но не понимают, с чего следует начать.
Школьный субботник в Толвуе. Фото: Моритц Альбрехт
4. Система коммуникации между региональными властями, сельскими администрациями и населением работает исключительно сверху вниз. До деревень доходят только противоречивые предписания и коммунальные счета, представители местных сообществ практически исключены из процессов принятия решений. Система экологического образования практически отсутствует. Это вызывает непонимание реформы и недоверие к ее организаторам со стороны местных администраций и критику со стороны населения.
5. Сроки реализации реформы слишком коротки для достижения поставленных амбициозных целей. На фоне перечисленных выше проблем вкупе с неочевидным прогрессом, достигнутым за два года реформы, заявление представителя Республики Карелия о том, что «наша страна намерена сделать за 5 лет то, к чему финны шли последние 25 лет, …», сделанное в начале 2020 года, звучит весьма иронично.
Подводя итог, приходится констатировать, что «мусорная» реформа в России в ее нынешнем виде несовершенна, непрозрачна и несовместима с местными реалиями. Она не приближает Россию к внедрению экономики замкнутого цикла, не поощряет – особенно в сельской местности – управление ТКО на основе сортировки и переработки, а скорее стимулирует сохранение существующих способов утилизации отходов. А если местное население и хочет добиться улучшения ситуации своими силами, то существенную поддержку со стороны властных структур пока получить не удается.
Проект «Карелия без мусора» реализуется в рамках программы приграничного сотрудничества «Карелия» и финансируется Европейским союзом, Россией и Финляндией.
Фото: Unsplash/Vitamina Poleznov
Список литературы
Dolowitz, D. P. & Marsh, D. (2000) Learning from abroad: the role of policy transfer in contemporary policy making. Governance 13(1) 5–24. https://doi.org/10.1111/0952-1895.00121
McCann, E. & Ward, K. (2012a) Policy assemblages, mobilities and mutations: toward a multidisciplinary conversation. Political Studies Review 10(3) 325–332. https://doi.org/10.1111/j.1478-9302.2012.00276.x
Глеб Яровой
Глеб Яровой докторант Кафедры географии и истории Университета Восточной Финляндии. Его исследовательские интересы включают трансграничное сотрудничество на границе ЕС/Финляндии и России, в том числе – сотрудничество по экологическим вопросам и между высшими учебными заведениями, а также участие негосударственных акторов в механизмах трансграничного управления. Он является менеджером проекта приграничного сотрудничества «Карелия без мусора».
Мориц Альбрехт
Мориц Альбрехт доцент Кафедры географии и истории Университета Восточной Финляндии. Его исследования сосредоточены на пространственных процессах устойчивого управления и регионального развития. Он является координатором проекта приграничного сотрудничества «Карелия без мусора».
Валентина Каргинова-Губинова
Валентина Каргинова-Губинова кандидат экономических наук, научный сотрудник отдела региональной экономической политики Института экономики КарНЦ РАН (Петрозаводск, Республика Карелия, Россия). Основными направлениями исследований являются экономическая безопасность, экологическая экономика, конфликты интересов и региональная экономика.
Angelina Davydova is a journalist covering environmental and climate issues for Russian and international media. She also teaches at St.Petersburg State University, The European University in St.Petersburg and the MARCH School of Architecture. She has been an observer with the UN climate negotiations (UNFCCC) since 2008.
Устойчивое управление с отходами в сельских регионах: как решить проблему?
Я пишу этот комментарий, находясь в одном из самых восточных регионов России – полуострове Камчатка. Несмотря на удаленность и крайне низкую плотность населения на большей территории региона, проблема отходов, особенно также в и сельских поселениях, также стоит здесь крайне остро.
Она усугубляется и тем, что переработки на полуострове почти нет (по сути дела работает лишь один переработчик, перерабатывающий ряд видов пластика и автомобильные шины) и потому отходы необходимо возить на «материк».
Во многом ситуация здесь, как и рассматриваемая в статье ситуация в Карелии – регионе, расположенном на другом конце страны – утыкается в целый ряд административных, географических, экономических и социальных сложностей.
На протяжении последней неделе мы встречались с местными экспертами по теме, провели даже стратегическую сессию с целью помощи выработки дальнейших действий, а также попытались поспособствовать развитию местного сообщества, которое бы в дальнейшем занималось темой.
Однозначных решений нет, есть пока лишь направления решений. В том числе, минимизация образования отходов, которая должна поддерживаться как на уровне госрегулирования, например, введения платежей или налогов за определенные виды упаковки, так и на уровне потребительских выборов, продвигать которые необходимо в том числе, через образовательные и потребительские кампании.
Второе направление: развитие мини-решений для переработки «на местах» (например, органики), в том числе, поддержки подобных технологий, оптимизация и налаживание реформы РОП, которая в том числе, должна сгенерировать средства для поддержки сектора переработки отходов, а также дальнейшее продвижение экологических идей осознанного потребления и образа жизни.
Впрочем, рост интереса к теме отходов, переработки, образа жизни с минимальным количеством отходов, вопросов циклической экономики в России – даже на фоне тормозящей реформы сектора дает причины для осторожного оптимизма и надежд на изменение ситуации в дальнейшем.
Проблема отходов – одна из самых актуальных экологических проблем для населения России сейчас, что подтверждают и результаты социологических опросов и гражданская низовая активность. Общественные движения возникают как в области протестов, так и в области создания «низовых» решений для сектора переработки отходов, образования и продвижения решений для zero waste, практик экономики обмена и совместного пользования.
Если протесты, связанные с областью отходов – одинаково были представлены как в городском, так и сельском контексте (примеры последнего – например кампания в Шиесе, также упомянутая в основной статье, или протесты в Московской, Владимирской и прочих областях), то «низовые» инициативы и кампании в области решений, образования и новых практик – скорее пока наблюдаются в городском контексте. Тем не менее, рост интереса к теме, рост важности ее в общественном и медиа контексте (включая как традиционные медиа, так и новые, в том числе, социальные сети) – дает скромные надежды на то, что ситуация начнет меняться и в сельских регионах.
В самом конце моего комментария хочу привести еще один пример позитивных изменений: с начала пандемии и локдауна многие тысячи городских жителей в России переместились на временное (но становящееся все более постоянным) место жительства на даче или в деревне. Многие деревни, окружающие крупные города в России, внезапно приобрели новых «городских» жителей с их новыми запросами – на магазины, места общественного питания, инфраструктуру.
Одна из таких историй – деревня Низовская, в 250 кв к югу от Петербурга, куда переехала семья моих друзей из Петербурга уже много лет назад. Сейчас в деревне появилось несколько десятков городских семей, которые, в том числе, смогли убедить местные власти установить пункты (контейнеры) для раздельного сбора, а также довозь отдельных фракций для переработчиков, провести просветительские кампании среди местного населения, а также восстановить и заново открыть местную библиотеку, которая теперь становится реальным центром местного сообщества, в том числе, предлагая новые мероприятия и курсы для детей и взрослых, включая просветительские мероприятия по теме отходов и переработки.
Гаркуша Анна Игоревна – эксперт в области обращения с отхо-дами населения. С 2014 года и по настоящее время работает руководителем направления взаимодействия с органами власти Ассоциации «РазДельный Сбор».Автор проекта #вчемкупить, соавтор петиции РОИ 63007 за отказ от мусоросжигания.
Екатерина Шалунова
Екатерина Петровна Шалунова – эколог с высшими образованиями по специальностям ”Экология и природопользование” и “Геоэкология и природопользование”. С 2005 года является преподавателем кафедры экологической безопасности и устойчивого развития регионов Института наук о Земле, Санкт-Петербургского Государственный Университета.
Провалы и возможности «мусорной» реформы очевиднее в масштабе малых поселений
Статья поднимает очень важную тему о том, что российская «мусорная» реформа недостаточно эффективна. Яркий показатель качества проводимой реформации — это ситуация с отходами в сельской местности, где практически не наблюдается запланированных реформой положительных изменений.
Более пяти лет регуляторы отрасли на всех общественных площадках транслировали, что максимум полномочий по реализациимусорной реформы будет передано субъектам РФ. Это действительно произошло, но при этом в национальном проекте “Экология” были закреплены оторванные от реальности цели и цифры, а приоритеты политики в сфере обращения с отходами, даже закрепленные в законе “Об отходах”, были полностью проигнорированы.
Правительству следовало бы дать субъектам РФ стратегию, с ясным приоритетом сокращения образования отходов, закрепить раздельный сбор как обязательный элемент, разработать такую систему расширенной ответственности производителя, которая может создать конкурентную среду для повышения качества предоставляемых услуг.
Мы наблюдаем, что вместо предотвращения отходов, проблему свалок пытаются решить путем поддержки технологий уничтожения отходов или путем сортировки ТКО.
Отдельно следует отметить запланированную монополизацию сферы обращения с отходами потребления. Создание института региональных операторов приводит к тому, что становится почти невозможной конкуренция со стороны других организаций, желающих предоставить населению услуги по раздельному сбору вторсырья. При этом для самих региональных операторов раздельный сбор не является привлекательным направлением: чем больше смешанных отходов будет вывезено, тем выгоднее.
В отдаленных регионах России реформа в сфере обращения с отходами – это скорее репортаж с экрана телевизора об успехах в столичных городах, чем история про новые контейнерные площадки или своевременный вывоз отходов.
Печально также полное отсутствие механизма передачи обратной связи от участников системы – к тем органам, кто реально принимает решения о политике в обращения с отходами на региональном и тем более на федеральном уровне. Ни население, ни региональный оператор или его партнеры, ни муниципальные власти практически не имеют рычагов для изменения своей ситуации, даже если они придут к согласию и увидят конкретные варианты для решения своих проблем.
Вместе с тем, небольшие населенные пункты могли бы стать интересными кейсами по адаптации системы обращения с отходами к местным реалиям.
Во-первых, более тесные социальные связи позволяют быстро собрать мнения жителей и властей о том, как лучше устроить сбор отходов. Это же может помочь быстро распространять информацию, в том числе вести экологическое просвещение населения.
Во-вторых, результаты действий одного человека становятся более очевидными в масштабе малого населенного пункта. Примером может быть отказ от одноразового пластика или практика индивидуального компостирования пищевых отходов.
Именно это дает некоторую надежду, что в случае самоорганизации местных жителей, активно продвигающих идеи рационального обращения с отходами, систему возможно сдвинуть с мёртвой точки.
Elena Gorbacheva is a MSSc working on her PhD on environmental activism in Russia as a member of the Research Group on the Russian Environment. From 2020, she started to work as a Project Planner for Electoral Malpractice, Cyber-security, and Political Consequences in Russia and Beyond (ElMaRB) DigiREES projects.
Wasted chance at better waste management?
Waste is one of the most pressing environmental issues in modern Russia. Since 2016, several waves of environmental protests have been witnessed in various Russian regions. The protesters targeted emissions poisoning the air and land around landfills, incineration plant plans, construction projects for local and imported from the capital waste. Shiyes, located in the neighboring Karelia Arkhangelsk oblast, was perhaps the most prominent case of such protests.
This social unrest highlighted the urgency and importance of the waste reform that was under preparation at that time. The reform was an ambitious and long-needed project that, however, has plenty of inherent flaws.
In their excellent article, Gleb Yarovoy, Moritz Albrecht, and Valentina Karginova-Gubinova provide a detailed justification why the reform will not work on the example of three Karelian villages. The proposed measures, as the researchers argue, are based on inaccurate statistical data that led to mismatched planning. Execution of reform also lacks sufficient funds and tasks between various levels of waste management are unclear.
These and many other problematic issues bind the reform in its current form to fail in rural settlements. While the authors focus only on the rural areas of one region of Russia, their findings can be extrapolated to the national level.
In addition to structural imperfections of the reform, one of the issues that hinder transition to more sustainable waste management is distrusting of the local populations, as Yarovoy et al. show. The residents do not count on local authorities and regional operators to accommodate their right to clean land and do not believe that sorted waste will be properly recycled.
Some of these issues stem from lack of environmental education and others from long experience of being lied to by authority figures and businessmen. In the case of Shiyes, for example, the unreliability of the authorities and shortage of communication from them first forced citizens to mobilise and demand the truth about the landfill project. Then even after the construction was stopped and finally cancelled, the activists remained at their protest camp to make sure that the land rehabilitation will be finalised.
The same lack of trust pushes activists to come up with better waste management solutions to the populations – organise clean-ups, separate waste collection, provide environmental education, and so on. That is why, despite all these inherited and constructed challenges, the future does not look completely bleak. In Arkhangelsk region, for instance, after mass protests and active campaign, the attitudes of most of the population clearly indicate their readiness to engage in sustainable waste management practices.
I see the greatest value of the project “WasteLess Karelias” on which the article is based on, not in the persuasive critique of the waste reform, but in the action research that aims to changing the waste management in three rural settlements. It also highlights important points which could be applied to improve the whole waste system in Russia, at least in rural areas.
References
Elena Gorbacheva (2020) ”Pomorje ei ole kaatopaikka” – Jäteaktivismia ja Šiesin tapaus, Niin & näin, (4), p. 53-60
Sveta Silvennoinen-Hiisku toimii hankekoordinaattorina Ympäristöministeriössä. Hän vastaa Kestävä jätteiden hallinta –yhteistyöhankkeesta Venäjän kanssa (Sustainable Waste Management – Cooperation Project with Russian Federation).Koulutukseltaan hän on ympäristöekologian maisteri Helsingin yliopistosta.
Jätehuolto vaatii kokonaisvaltaista lähestymistapaa
G. Yarovoy, M. Albrecht, ja V. Karginova-Gubinova käsittelevät artikkelissaan erittäin perusteellisesti Venäjän jätereformin haasteita erityisesti maaseudun kontekstissa. Lähestymistapa on hyvin toimiva, sillä jätehuoltouudistuksen onnistuminen laajemmassa mittakaavassa nähdään nimenomaan maaseudulla.
Venäjän jätereformi on käynnissä jo kolmatta vuotta, mutta se on silti vasta alkutekijöissään. On ennenaikaista odottaa, että sen tuloksia voisi nähdä isojen kaupunkien tai taajamakeskittymien ulkopuolella – jos näissäkään.
Maaseutu kärsii samoista haasteista kuin monet kaupungit. Artikkelin tutkimuskylät havainnollistavat ja paljastavat erinomaisesti tätä kipukohtien kirjoa, joka on kasautunut jo reformia edeltävistä ajoista. Näitä ovat esimerkiksi toimivan erilliskeräyksen ja käsittelyinfrastruktuurin puute, asukkaiden epäluottamus viranomaisia ja jätehuoltotoimijoita kohtaan sekä huonosti hoidetut kaatopaikat.
Venäjän tilintarkastusvirasto Tilikamari on analysoinut 67 alueen tilannetta jätereformin toimeenpanon näkökulmasta. Se totesi syyskuussa 2020 julkaistussa arvioissaan, että kierrätystaso Venäjällä on edelleen vain 7 %. Yli 90 % jätteistä sijoitetaan edelleen kaatopaikalle kierrättämättä. Vain 39 aluetta Venäjällä suunnittelee jätteiden erilliskeräyksen käyttöönottoa omissa ohjelmissaan ja vain puolella on riittävästi jätteiden käsittelykapasiteettia.
Venäjän jätereformi on paperilla erittäin kunnianhimoinen. Sen tavoitteena on rakentaa tehokas jätehuoltojärjestelmä lähes nollatasosta, erittäin lyhyessä ajassa, haastavassa toimintaympäristössä ja valtavassa mittakaavassa miljoonakaupungeista syrjäseutuihin. Kuten kirjoittajat toteavat, se vaatii ratkaisujen räätälöintiä paikallisiin olosuhteisiin. Alueellisten jätesuunnitelmien kehittäminen oli ensimmäinen tärkeä oppimisprosessi puolin ja toisin, joka nosti esiin keskinäisen dialogin merkityksen kunnan, jätehuoltotoimijoiden sekä kansalaisten välillä.
Alueellisiin jätesuunnitelmiin liittyvät epäjohdonmukaisuudet ja puutteet olivat laajasti esillä julkisuudessa ja jätesuunnitelmien päivitystyö jatkui 2019 vuoden aikana. Esimerkiksi Karjalan jätesuunnitelman työstämisvaiheessa käsiteltiin lähes 800 kansalaisten muistutusta.
Jätereformin rahoittaminen on edelleen erittäin akuutti kysymys, koska ilman tukevaa rahoituspohjaa on mahdotonta saada aikaiseksi muutosta. Vaikka väestön maksamat jätemaksut on nähty tärkeimpänä rahoituslähteenä, niiden keräysaste jää usein alle 80 %, mikä ajaa jäteoperaattoreita konkurssin partaalle.
Taustalla on muun muassa tariffien muodostumisen ja rahankäytön läpinäkyvyyden puute, joka heikentää luottamusta viranomaisia ja jätetoimijoita kohtaan. Reformin alussa tapahtunut tariffien kasvu on jo aiheuttanut paljon kritiikkiä, joten maksujen lisäkorotuksia yritetään välttää.
Artikkeli esittelee kattavasti Karjalan maaseudun jätehuollon kehittymättömyyttä ja siihen vaikuttavia tekijöitä. On kuitenkin tärkeää muistaa, että kustannustehokkaan jätehuollon järjestäminen maaseudulla on vaativa tehtävä myös maissa, joissa on korkeat kierrätysasteet. Esimerkiksi Suomen maaseudulta löytyy samoja haasteita kuin Karjalassa: harva asutus ja pitkät välimatkat, vähäinen jätekertymä, tieverkoston välttävä kunto, keräyspisteiden vähäisyys ja etäisyys asukkaista sekä keräyspisteiden suppeat lajittelumahdollisuudet.
Jätehuollon ongelmia ei voida ratkaista vain yksittäisillä toimenpiteillä, vaan se vaatii kokonaisvaltaista lähestymistapaa. On tärkeää rakentaa jätehuollon arvoketjun, jotta alueellinen jäteoperaattori näkisi jätteiden erilliskeräyksen taloudellisen hyödyn. Ennen kaikkea onnistunut syntypaikkalajittelu luo jätteelle lisäarvoa kierrätysmateriaalina.
Kestävä jätehuolto vaatii myös alueellista yhteistyötä mm. asukkaiden, yhteisöjen ja yritysten kanssa. Jo suunnitteluvaiheessa on tärkeää sitouttaa asukkaita toimimaan oman alueensa puolesta. Myös avoin dialogi ja palaute auttaisivat kehittämään alueen erityispiirteisiin sopivia malleja.
Kuten artikkelissa mainitaan, muutama vuosi on liian lyhyt aikajänne rakenteellisten muutosten aikaansaamiseksi. Tämän takia sektorin modernisointi vaatii myös oppimista omista ja muiden virheistä. Esimerkiksi sellaisten maiden, joilla tehokkaan jätehuoltojärjestelmän kehittäminen on kestänyt vuosikymmeniä – sekä suunnitelmallista, pitkäjänteistä ja moniammatillista yhteistyötä.
Kestävä jätehuolto on loppujen lopuksi kokonaisuus, jossa lainsäädäntö, viranomaisohjaus ja -valvonta, jätteiden keräyksen käytännöt ja kannustimet, tekniset ratkaisut sekä jatkuva ympäristökasvatus vahvistavat toisiaan ja tukevat samalla jätteen jalostamista kiertotalouden tuotantoresurssiksi.
Бытовой мусор, или твердые коммунальные отходы (ТКО) – это одна из главных экологических проблем России. Независимые эксперты, экологические активисты, a также политики сходятся во мнении, что мусорные свалки представляют собой серьезнyю экологическую опасность. Их масштабы ошеломляют: по данным Гринпис, общая площадь российских свалок в 2019 году составляла более 4 млн га (примерно площадь Швейцарии), и она ежегодно увеличивается на 10%.
Причин у такой плачевной ситуации много. Среди основных – отсутствие понятной политики в сфере обращения с отходами, плохая инфраструктура переработки ТКО и утраченная культура обращения с мусором у населения. B результате массовых протестов 2017-2018 годов, проблему признали на государственном уровне и приняли меры для разрешения «мусорного» кризиса.
Начатая в 2019 году масштабная «мусорная» реформа призвана изменить ситуацию. В частности, довести объем сортировки мусора с 7% в 2019 году до 36% к 2024 году и полностью избавиться от неэкологических свалок. Для этого правительство планирует привлечь частные инвестиции и в масштабах страны создать «с нуля» мусороперерабатывающую инфраструктуру (в т.ч. мусоросортировочные станции и мусороперерабатывающие производства, а также мусоросжигательные заводы).
Заявленные бюджетные ассигнования и схемы привлечения инвестиций выглядят весьма противоречиво. Так, в регионы с многомиллионным населением частные инвестиции постепенно приходят. Но и там финансовые вливания не позволяют обеспечить необходимых объемов сортировки и переработки, не говоря уже о сельской местности в российской провинции.
Сельские территории– бастарды мусорной реформы
Но если в урбанизированных центрах реформа худо-бедно движется, то в сельской местности проблемы усугубляются многими факторами. У местных администраций нет ресурсов для организации цивилизованной переработки мусора, а у жителей – адекватной информации о «мусорной» реформе.
Кроме того, главные нормативные документы реформы уделяют мало внимания проблемам сельской местности, а информация о ситуации «на селе», на которой основана реформа, зачастую не соответствует действительности.
Наша недавняя статья «Построить будущие руины? Российская политика в сфере обращения с отходами и менеджмент ТКО в сельской местности Республики Карелия» на примере трех карельских поселений – Ведлозеро, Найстенъярви и Толвуя, показывает, как российская глубинка оказалась «выключенной» из реформы обращения с отходами.
Информация собиралась в ходе проекта приграничного сотрудничества «Карелия без мусора». Цель проекта – улучшить систему управления ТКО в сельской местности Финляндии и Республики Карелия (короткое видео об идее проекта доступно по ссылке).
Политические мутации российской мусорной реформы
Авторы статьи не претендуют на всесторонний анализ политической успешности «мусорной» реформы в России. Вместе с тем мы считаем, что научная оценка хода реформы в сельской местности вполне возможна уже на нынешнем этапе.
Российская «мусорная» реформа основана на распространенной в Евросоюзе идее «мобильной» политики. Суть ее в том, что региональные власти могут «приспосабливать» инициированную на федеральном уровне реформу под свои конкретные условия.
В результате, в регионах страны сформировались разные подходы к управлению отходами, сформулированные в тематических Региональных программах и Территориальных схемах обращения с ТКО. Но если европейский подход предполагает лишь политические «метаморфозы», то в сельской местности России реформа «мутировала» до неузнаваемости. Причина мутаций – отсутствие четкой и понятной «трансляции» сверху-вниз идеи реформы и ее целей.
Проходя различные административные уровни с их бюрократическими фильтрами, до сельской местности дошло только отдаленное эхо реформы. Несколько этапов таких трансформаций привели к тому, что исполнителю стало непросто понять, что имел в виду законодатель, затевая реформу.
Ситуация в сельской местности усугубляется не вполне понятной структурой ответственности за реализацию и результаты реформы, а также игнорированием в новом «мусорном» законодательстве местных реалий, нужд и недостатка ресурсов.
Почему реформа (пока) не работает?
Наблюдая происходящие мутации «мусорной» реформы в карельских деревнях на протяжении трех лет, мы старались понять, подготовлены ли сельские сообщества к реформе и интегрированы ли они в нее. На оба вопроса пока ответ отрицательный. Среди основных препятствий успешной реализации «мусорной» реформы в российской глубинке мы видим следующие:
1. Существующие нормативные акты основаны на некорректных или спорных данных и не соответствуют местным реалиям. Структура ответственности за процесс и результаты реализации реформы, в т.ч. вопросы создания инфраструктуры, финансирования, просвещения, – расплывчатая и непрозрачная.
2. Финансирование реформы не происходит в должном объеме, деньги до регионов не доходят. Ущербный вариант заимствованной в Европе системы расширенной ответственности производителя не принес желаемого результата в виде целевых инвестиций в инфраструктуру сортировки и переработки ТКО. Собираемых с населения коммунальных платежей хватает лишь на поддержку существующей системы мусорных свалок, а не сортировки и переработки отходов.
3. Местные администрации не располагают необходимым опытом и инфраструктурой, a также лишены финансовой и организационной поддержки для реализации реформы. Сами они готовы действовать, но не понимают, с чего следует начать.
4. Система коммуникации между региональными властями, сельскими администрациями и населением работает исключительно сверху вниз. До деревень доходят только противоречивые предписания и коммунальные счета, представители местных сообществ практически исключены из процессов принятия решений. Система экологического образования практически отсутствует. Это вызывает непонимание реформы и недоверие к ее организаторам со стороны местных администраций и критику со стороны населения.
5. Сроки реализации реформы слишком коротки для достижения поставленных амбициозных целей. На фоне перечисленных выше проблем вкупе с неочевидным прогрессом, достигнутым за два года реформы, заявление представителя Республики Карелия о том, что «наша страна намерена сделать за 5 лет то, к чему финны шли последние 25 лет, …», сделанное в начале 2020 года, звучит весьма иронично.
Подводя итог, приходится констатировать, что «мусорная» реформа в России в ее нынешнем виде несовершенна, непрозрачна и несовместима с местными реалиями. Она не приближает Россию к внедрению экономики замкнутого цикла, не поощряет – особенно в сельской местности – управление ТКО на основе сортировки и переработки, а скорее стимулирует сохранение существующих способов утилизации отходов. А если местное население и хочет добиться улучшения ситуации своими силами, то существенную поддержку со стороны властных структур пока получить не удается.
ГЛЕБ ЯРОВОЙ, МОРИТЦ АЛЬБРЕХТ, ВАЛЕНТИНА КАРГИНОВА-ГУБИНОВА
Проект «Карелия без мусора» реализуется в рамках программы приграничного сотрудничества «Карелия» и финансируется Европейским союзом, Россией и Финляндией.
Фото: Unsplash/Vitamina Poleznov
Dolowitz, D. P. & Marsh, D. (2000) Learning from abroad: the role of policy transfer in contemporary policy making. Governance 13(1) 5–24. https://doi.org/10.1111/0952-1895.00121
McCann, E. & Ward, K. (2012a) Policy assemblages, mobilities and mutations: toward a multidisciplinary conversation. Political Studies Review 10(3) 325–332. https://doi.org/10.1111/j.1478-9302.2012.00276.x
Глеб Яровой
Глеб Яровой докторант Кафедры географии и истории Университета Восточной Финляндии. Его исследовательские интересы включают трансграничное сотрудничество на границе ЕС/Финляндии и России, в том числе – сотрудничество по экологическим вопросам и между высшими учебными заведениями, а также участие негосударственных акторов в механизмах трансграничного управления. Он является менеджером проекта приграничного сотрудничества «Карелия без мусора».
Мориц Альбрехт
Мориц Альбрехт доцент Кафедры географии и истории Университета Восточной Финляндии. Его исследования сосредоточены на пространственных процессах устойчивого управления и регионального развития. Он является координатором проекта приграничного сотрудничества «Карелия без мусора».
Валентина Каргинова-Губинова
Валентина Каргинова-Губинова кандидат экономических наук, научный сотрудник отдела региональной экономической политики Института экономики КарНЦ РАН (Петрозаводск, Республика Карелия, Россия). Основными направлениями исследований являются экономическая безопасность, экологическая экономика, конфликты интересов и региональная экономика.
Lue kommentaarit
Angelina Davydova
Angelina Davydova is a journalist covering environmental and climate issues for Russian and international media. She also teaches at St.Petersburg State University, The European University in St.Petersburg and the MARCH School of Architecture. She has been an observer with the UN climate negotiations (UNFCCC) since 2008.
Устойчивое управление с отходами в сельских регионах: как решить проблему?
Я пишу этот комментарий, находясь в одном из самых восточных регионов России – полуострове Камчатка. Несмотря на удаленность и крайне низкую плотность населения на большей территории региона, проблема отходов, особенно также в и сельских поселениях, также стоит здесь крайне остро.
Она усугубляется и тем, что переработки на полуострове почти нет (по сути дела работает лишь один переработчик, перерабатывающий ряд видов пластика и автомобильные шины) и потому отходы необходимо возить на «материк».
Во многом ситуация здесь, как и рассматриваемая в статье ситуация в Карелии – регионе, расположенном на другом конце страны – утыкается в целый ряд административных, географических, экономических и социальных сложностей.
На протяжении последней неделе мы встречались с местными экспертами по теме, провели даже стратегическую сессию с целью помощи выработки дальнейших действий, а также попытались поспособствовать развитию местного сообщества, которое бы в дальнейшем занималось темой.
Однозначных решений нет, есть пока лишь направления решений. В том числе, минимизация образования отходов, которая должна поддерживаться как на уровне госрегулирования, например, введения платежей или налогов за определенные виды упаковки, так и на уровне потребительских выборов, продвигать которые необходимо в том числе, через образовательные и потребительские кампании.
Второе направление: развитие мини-решений для переработки «на местах» (например, органики), в том числе, поддержки подобных технологий, оптимизация и налаживание реформы РОП, которая в том числе, должна сгенерировать средства для поддержки сектора переработки отходов, а также дальнейшее продвижение экологических идей осознанного потребления и образа жизни.
Впрочем, рост интереса к теме отходов, переработки, образа жизни с минимальным количеством отходов, вопросов циклической экономики в России – даже на фоне тормозящей реформы сектора дает причины для осторожного оптимизма и надежд на изменение ситуации в дальнейшем.
Проблема отходов – одна из самых актуальных экологических проблем для населения России сейчас, что подтверждают и результаты социологических опросов и гражданская низовая активность. Общественные движения возникают как в области протестов, так и в области создания «низовых» решений для сектора переработки отходов, образования и продвижения решений для zero waste, практик экономики обмена и совместного пользования.
Если протесты, связанные с областью отходов – одинаково были представлены как в городском, так и сельском контексте (примеры последнего – например кампания в Шиесе, также упомянутая в основной статье, или протесты в Московской, Владимирской и прочих областях), то «низовые» инициативы и кампании в области решений, образования и новых практик – скорее пока наблюдаются в городском контексте. Тем не менее, рост интереса к теме, рост важности ее в общественном и медиа контексте (включая как традиционные медиа, так и новые, в том числе, социальные сети) – дает скромные надежды на то, что ситуация начнет меняться и в сельских регионах.
В самом конце моего комментария хочу привести еще один пример позитивных изменений: с начала пандемии и локдауна многие тысячи городских жителей в России переместились на временное (но становящееся все более постоянным) место жительства на даче или в деревне. Многие деревни, окружающие крупные города в России, внезапно приобрели новых «городских» жителей с их новыми запросами – на магазины, места общественного питания, инфраструктуру.
Одна из таких историй – деревня Низовская, в 250 кв к югу от Петербурга, куда переехала семья моих друзей из Петербурга уже много лет назад. Сейчас в деревне появилось несколько десятков городских семей, которые, в том числе, смогли убедить местные власти установить пункты (контейнеры) для раздельного сбора, а также довозь отдельных фракций для переработчиков, провести просветительские кампании среди местного населения, а также восстановить и заново открыть местную библиотеку, которая теперь становится реальным центром местного сообщества, в том числе, предлагая новые мероприятия и курсы для детей и взрослых, включая просветительские мероприятия по теме отходов и переработки.
Takaisin ylös ↑
Анна Гаркуша
Гаркуша Анна Игоревна – эксперт в области обращения с отхо-дами населения. С 2014 года и по настоящее время работает руководителем направления взаимодействия с органами власти Ассоциации «РазДельный Сбор».Автор проекта #вчемкупить, соавтор петиции РОИ 63007 за отказ от мусоросжигания.
Екатерина Шалунова
Екатерина Петровна Шалунова – эколог с высшими образованиями по специальностям ”Экология и природопользование” и “Геоэкология и природопользование”. С 2005 года является преподавателем кафедры экологической безопасности и устойчивого развития регионов Института наук о Земле, Санкт-Петербургского Государственный Университета.
Провалы и возможности «мусорной» реформы очевиднее в масштабе малых поселений
Статья поднимает очень важную тему о том, что российская «мусорная» реформа недостаточно эффективна. Яркий показатель качества проводимой реформации — это ситуация с отходами в сельской местности, где практически не наблюдается запланированных реформой положительных изменений.
Более пяти лет регуляторы отрасли на всех общественных площадках транслировали, что максимум полномочий по реализациимусорной реформы будет передано субъектам РФ. Это действительно произошло, но при этом в национальном проекте “Экология” были закреплены оторванные от реальности цели и цифры, а приоритеты политики в сфере обращения с отходами, даже закрепленные в законе “Об отходах”, были полностью проигнорированы.
Правительству следовало бы дать субъектам РФ стратегию, с ясным приоритетом сокращения образования отходов, закрепить раздельный сбор как обязательный элемент, разработать такую систему расширенной ответственности производителя, которая может создать конкурентную среду для повышения качества предоставляемых услуг.
Мы наблюдаем, что вместо предотвращения отходов, проблему свалок пытаются решить путем поддержки технологий уничтожения отходов или путем сортировки ТКО.
Отдельно следует отметить запланированную монополизацию сферы обращения с отходами потребления. Создание института региональных операторов приводит к тому, что становится почти невозможной конкуренция со стороны других организаций, желающих предоставить населению услуги по раздельному сбору вторсырья. При этом для самих региональных операторов раздельный сбор не является привлекательным направлением: чем больше смешанных отходов будет вывезено, тем выгоднее.
В отдаленных регионах России реформа в сфере обращения с отходами – это скорее репортаж с экрана телевизора об успехах в столичных городах, чем история про новые контейнерные площадки или своевременный вывоз отходов.
Печально также полное отсутствие механизма передачи обратной связи от участников системы – к тем органам, кто реально принимает решения о политике в обращения с отходами на региональном и тем более на федеральном уровне. Ни население, ни региональный оператор или его партнеры, ни муниципальные власти практически не имеют рычагов для изменения своей ситуации, даже если они придут к согласию и увидят конкретные варианты для решения своих проблем.
Вместе с тем, небольшие населенные пункты могли бы стать интересными кейсами по адаптации системы обращения с отходами к местным реалиям.
Во-первых, более тесные социальные связи позволяют быстро собрать мнения жителей и властей о том, как лучше устроить сбор отходов. Это же может помочь быстро распространять информацию, в том числе вести экологическое просвещение населения.
Во-вторых, результаты действий одного человека становятся более очевидными в масштабе малого населенного пункта. Примером может быть отказ от одноразового пластика или практика индивидуального компостирования пищевых отходов.
Именно это дает некоторую надежду, что в случае самоорганизации местных жителей, активно продвигающих идеи рационального обращения с отходами, систему возможно сдвинуть с мёртвой точки.
Takaisin ylös ↑
Elena Gorbacheva
Elena Gorbacheva is a MSSc working on her PhD on environmental activism in Russia as a member of the Research Group on the Russian Environment. From 2020, she started to work as a Project Planner for Electoral Malpractice, Cyber-security, and Political Consequences in Russia and Beyond (ElMaRB) DigiREES projects.
Wasted chance at better waste management?
Waste is one of the most pressing environmental issues in modern Russia. Since 2016, several waves of environmental protests have been witnessed in various Russian regions. The protesters targeted emissions poisoning the air and land around landfills, incineration plant plans, construction projects for local and imported from the capital waste. Shiyes, located in the neighboring Karelia Arkhangelsk oblast, was perhaps the most prominent case of such protests.
This social unrest highlighted the urgency and importance of the waste reform that was under preparation at that time. The reform was an ambitious and long-needed project that, however, has plenty of inherent flaws.
In their excellent article, Gleb Yarovoy, Moritz Albrecht, and Valentina Karginova-Gubinova provide a detailed justification why the reform will not work on the example of three Karelian villages. The proposed measures, as the researchers argue, are based on inaccurate statistical data that led to mismatched planning. Execution of reform also lacks sufficient funds and tasks between various levels of waste management are unclear.
These and many other problematic issues bind the reform in its current form to fail in rural settlements. While the authors focus only on the rural areas of one region of Russia, their findings can be extrapolated to the national level.
In addition to structural imperfections of the reform, one of the issues that hinder transition to more sustainable waste management is distrusting of the local populations, as Yarovoy et al. show. The residents do not count on local authorities and regional operators to accommodate their right to clean land and do not believe that sorted waste will be properly recycled.
Some of these issues stem from lack of environmental education and others from long experience of being lied to by authority figures and businessmen. In the case of Shiyes, for example, the unreliability of the authorities and shortage of communication from them first forced citizens to mobilise and demand the truth about the landfill project. Then even after the construction was stopped and finally cancelled, the activists remained at their protest camp to make sure that the land rehabilitation will be finalised.
The same lack of trust pushes activists to come up with better waste management solutions to the populations – organise clean-ups, separate waste collection, provide environmental education, and so on. That is why, despite all these inherited and constructed challenges, the future does not look completely bleak. In Arkhangelsk region, for instance, after mass protests and active campaign, the attitudes of most of the population clearly indicate their readiness to engage in sustainable waste management practices.
I see the greatest value of the project “WasteLess Karelias” on which the article is based on, not in the persuasive critique of the waste reform, but in the action research that aims to changing the waste management in three rural settlements. It also highlights important points which could be applied to improve the whole waste system in Russia, at least in rural areas.
References
Elena Gorbacheva (2020) ”Pomorje ei ole kaatopaikka” – Jäteaktivismia ja Šiesin tapaus, Niin & näin, (4), p. 53-60
Takaisin ylös ↑
Sveta Silvennoinen-Hiisku
Sveta Silvennoinen-Hiisku toimii hankekoordinaattorina Ympäristöministeriössä. Hän vastaa Kestävä jätteiden hallinta –yhteistyöhankkeesta Venäjän kanssa (Sustainable Waste Management – Cooperation Project with Russian Federation).Koulutukseltaan hän on ympäristöekologian maisteri Helsingin yliopistosta.
Jätehuolto vaatii kokonaisvaltaista lähestymistapaa
G. Yarovoy, M. Albrecht, ja V. Karginova-Gubinova käsittelevät artikkelissaan erittäin perusteellisesti Venäjän jätereformin haasteita erityisesti maaseudun kontekstissa. Lähestymistapa on hyvin toimiva, sillä jätehuoltouudistuksen onnistuminen laajemmassa mittakaavassa nähdään nimenomaan maaseudulla.
Venäjän jätereformi on käynnissä jo kolmatta vuotta, mutta se on silti vasta alkutekijöissään. On ennenaikaista odottaa, että sen tuloksia voisi nähdä isojen kaupunkien tai taajamakeskittymien ulkopuolella – jos näissäkään.
Maaseutu kärsii samoista haasteista kuin monet kaupungit. Artikkelin tutkimuskylät havainnollistavat ja paljastavat erinomaisesti tätä kipukohtien kirjoa, joka on kasautunut jo reformia edeltävistä ajoista. Näitä ovat esimerkiksi toimivan erilliskeräyksen ja käsittelyinfrastruktuurin puute, asukkaiden epäluottamus viranomaisia ja jätehuoltotoimijoita kohtaan sekä huonosti hoidetut kaatopaikat.
Venäjän tilintarkastusvirasto Tilikamari on analysoinut 67 alueen tilannetta jätereformin toimeenpanon näkökulmasta. Se totesi syyskuussa 2020 julkaistussa arvioissaan, että kierrätystaso Venäjällä on edelleen vain 7 %. Yli 90 % jätteistä sijoitetaan edelleen kaatopaikalle kierrättämättä. Vain 39 aluetta Venäjällä suunnittelee jätteiden erilliskeräyksen käyttöönottoa omissa ohjelmissaan ja vain puolella on riittävästi jätteiden käsittelykapasiteettia.
Venäjän jätereformi on paperilla erittäin kunnianhimoinen. Sen tavoitteena on rakentaa tehokas jätehuoltojärjestelmä lähes nollatasosta, erittäin lyhyessä ajassa, haastavassa toimintaympäristössä ja valtavassa mittakaavassa miljoonakaupungeista syrjäseutuihin. Kuten kirjoittajat toteavat, se vaatii ratkaisujen räätälöintiä paikallisiin olosuhteisiin. Alueellisten jätesuunnitelmien kehittäminen oli ensimmäinen tärkeä oppimisprosessi puolin ja toisin, joka nosti esiin keskinäisen dialogin merkityksen kunnan, jätehuoltotoimijoiden sekä kansalaisten välillä.
Alueellisiin jätesuunnitelmiin liittyvät epäjohdonmukaisuudet ja puutteet olivat laajasti esillä julkisuudessa ja jätesuunnitelmien päivitystyö jatkui 2019 vuoden aikana. Esimerkiksi Karjalan jätesuunnitelman työstämisvaiheessa käsiteltiin lähes 800 kansalaisten muistutusta.
Jätereformin rahoittaminen on edelleen erittäin akuutti kysymys, koska ilman tukevaa rahoituspohjaa on mahdotonta saada aikaiseksi muutosta. Vaikka väestön maksamat jätemaksut on nähty tärkeimpänä rahoituslähteenä, niiden keräysaste jää usein alle 80 %, mikä ajaa jäteoperaattoreita konkurssin partaalle.
Taustalla on muun muassa tariffien muodostumisen ja rahankäytön läpinäkyvyyden puute, joka heikentää luottamusta viranomaisia ja jätetoimijoita kohtaan. Reformin alussa tapahtunut tariffien kasvu on jo aiheuttanut paljon kritiikkiä, joten maksujen lisäkorotuksia yritetään välttää.
Artikkeli esittelee kattavasti Karjalan maaseudun jätehuollon kehittymättömyyttä ja siihen vaikuttavia tekijöitä. On kuitenkin tärkeää muistaa, että kustannustehokkaan jätehuollon järjestäminen maaseudulla on vaativa tehtävä myös maissa, joissa on korkeat kierrätysasteet. Esimerkiksi Suomen maaseudulta löytyy samoja haasteita kuin Karjalassa: harva asutus ja pitkät välimatkat, vähäinen jätekertymä, tieverkoston välttävä kunto, keräyspisteiden vähäisyys ja etäisyys asukkaista sekä keräyspisteiden suppeat lajittelumahdollisuudet.
Jätehuollon ongelmia ei voida ratkaista vain yksittäisillä toimenpiteillä, vaan se vaatii kokonaisvaltaista lähestymistapaa. On tärkeää rakentaa jätehuollon arvoketjun, jotta alueellinen jäteoperaattori näkisi jätteiden erilliskeräyksen taloudellisen hyödyn. Ennen kaikkea onnistunut syntypaikkalajittelu luo jätteelle lisäarvoa kierrätysmateriaalina.
Kestävä jätehuolto vaatii myös alueellista yhteistyötä mm. asukkaiden, yhteisöjen ja yritysten kanssa. Jo suunnitteluvaiheessa on tärkeää sitouttaa asukkaita toimimaan oman alueensa puolesta. Myös avoin dialogi ja palaute auttaisivat kehittämään alueen erityispiirteisiin sopivia malleja.
Kuten artikkelissa mainitaan, muutama vuosi on liian lyhyt aikajänne rakenteellisten muutosten aikaansaamiseksi. Tämän takia sektorin modernisointi vaatii myös oppimista omista ja muiden virheistä. Esimerkiksi sellaisten maiden, joilla tehokkaan jätehuoltojärjestelmän kehittäminen on kestänyt vuosikymmeniä – sekä suunnitelmallista, pitkäjänteistä ja moniammatillista yhteistyötä.
Kestävä jätehuolto on loppujen lopuksi kokonaisuus, jossa lainsäädäntö, viranomaisohjaus ja -valvonta, jätteiden keräyksen käytännöt ja kannustimet, tekniset ratkaisut sekä jatkuva ympäristökasvatus vahvistavat toisiaan ja tukevat samalla jätteen jalostamista kiertotalouden tuotantoresurssiksi.
Takaisin ylös ↑