Artikkeli pohjautuu Miikka Hakkaraisen pro gradu -työhön Acceptability of policy instruments for river basin management – Comparison of stakeholder perspectives and Finnish river basin management plan drafts for 2022–2027 (Itä-Suomen yliopisto 2021).
Tieteellinen tieto niistä monimutkaisista tavoista, joilla vaikutamme luonnon tilaan ja esimerkiksi ilmakehään, lisääntyy kaiken aikaa. Vesiluonto ei ole tässä poikkeus. Näiden vaikutusten ennustettavuus on joskus niin vaikeaa, että nykyisessä EU-ympäristölainsäädännössä pyritäänkin noudattamaan niin kutsuttua varovaisuusperiaatetta. Liian suurien epävarmuuksien edessä on parempi olla edes riskeeraamatta ympäristön pilaamista. Tämä varovaisuus voi evätä vesiä mahdollisesti pilaavien hankkeiden luvat, kuten kävi Kuopioon suunnitellun Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan kanssa. Hankkeen ympäristöluvan epääminen ei miellyttänyt elinkeinoelämää, mutta voiko vesistöjen tilaa suojella ja ennallistaa sallien samalla suuriakin investointeja ja rakennelmia vesien äärelle? Ja kuinka tasavertaisesti vesien suojelun ja ennallistamisen vastuu pitää jakaa?
Vesien tilan ohjaus asettaa ehtoja elinkeinotoiminnalle
Vesiemme tilaa ohjataan parempaan suuntaan vesienhoidon suunnittelun avulla. Systeemi ja sen taustalla olevat kunnianhimoiset vähintään hyvän tilan ympäristötavoitteet tulevat EU:n vesipolitiikan puitedirektiivistä, ja Suomessa tämä suunnittelu on toimeenpantu vesien- ja merenhoitolaissa. Tavoitteet on pitänyt huomioida myös vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaan eri hankkeiden lupaharkinnassa.
Hyvän tilan tavoitevuosi oli alun perin 2015, ja viimeinen takaraja, jollei poikkeuksia haeta ja myönnetä, on 2027. Vuonna 2015 EU-tuomioistuin antoi myös ennakkopäätöksen koskien Saksassa suunniteltuja Weser-joen ruoppaushankkeita (niin kutsuttu Weser-tuomio). Ennen tätä monet olivat nähneet tilatavoitteiden vain ohjaavan kansallista suunnittelua, ja että tilatavoitteiden huomiointi lupia myöntäessä ei voisi johtaa lupien epäämiseen. Weser-ratkaisu muutti tätä tulkintaa pysyvästi. Jos jokin hanke voisi uhata hyvän tilan saavuttamisen sen vaikutusalueen vesistöissä, hankkeen lupa tulee jatkossa evätä. Poikkeuksen tälle muodostaisivat esimerkiksi kestävän kehityksen tai ihmisten terveyden kannalta tärkeiksi perustellut hankkeet.
Aiemmin mainitun Finnpulpin tehtaan vaikutukset vastaanottavan Kallaveden tila oli jo arvioiden mukaan vaarassa heikentyä, eikä KHO katsonut Weser-tuomion valossa mahdolliseksi myöntää tälle ympäristölupaa.
Hyväksyttävä vesienhoidon ohjaus jakaa mielipiteitä
Lainsäädäntö rajoitti elinkeinoharjoittamista enemmän, mitä Suomessa on ehkä totuttu näkemään. Elokuussa 2021 julkaistussa ympäristöpolitiikan gradussani tutkinkin, miten eri alojen asiantuntijoiden mielestä vesien hyvää tilaa voisi hyväksyttävimmin tavoitella. Haastattelin tutkimustani varten 19 eri hallinnon, yritysten ja kansalaisjärjestöjen edustajaa. Lisäksi vertasin haastateltavien ehdotuksia ympäristöministeriön ja ELY-keskusten ehdottamiin toimiin Suomen vesienhoitosuunnitelmien luonnoksissa vuosille 2022–2027. Haastattelut toteutettiin osana Suomen ympäristökeskuksen luotsaamaa BlueAdapt-hanketta, jonka tavoitteena on luoda sopeutuvan hallinnan kehikko kestävälle vesiresursseihin nojaavalle kasvulle matkailussa, ruoassa ja energiantuotannossa.
Ryhmittelin ehdotukset neljään pääryhmään, joita olivat:
1) informaatio-ohjaus (koulutus, sertifikaatit, tutkimus ja kehitys) 2) vapaaehtoinen ohjaus (yhteistyö viranomaisten ja toimijoiden välillä, toimijan oma-aloitteinen vastuullisuustyö, toimialan sisäinen kestävyysyhteistyö) 3) hallinnollis-oikeudellinen ohjaus (lainsäädäntö, viranomaismääräykset ja luvat) 4) taloudellinen ohjaus (tuet, verotus, päästökauppa)
Ryhmien sisällä ryhmittelin tiedot tarkemmin 20 alaluokkaan. Kuten alla olevista kuvaajista näkee, haastateltavien ehdotukset poikkeavat joiltain osin selkeästikin suunnitelmaluonnoksista.
Kuvaaja 1: Ohjauskeinojen osuudet ryhmittäin haastatteluaineistossa ja vesienhoitosuunnitelmaluonnoksissa
Suurimmat erot koskevat informaatio-ohjausta, mikä selittyi sillä, että luonnoksissa ehdotettiin selkeästi haastatteluaineistoa useammin erilaisten oppaiden ja muiden ympäristönkäyttöä koskevien suunnitelmien päivittämistä tai laatimista. Haastateltavat sen sijaan korostivat huomattavasti useammin esimerkiksi juuri lainsäädännön lieventämistä ympäristötavoitteiden osalta, näistä ympäristötavoitteista poikkeamista vesistökohtaisesti, tai yhteistoimin suunniteltavaa, enemmän vapaaehtoisuuteen perustuvaa suunnittelua.
Hyväksyttävyys ei yksinään ohjaa vesienhoitoa
Haastatteluissa nostettiin esille vesienhoidon taakanjaon haasteet ja luvituksen epävarmuus. Tämä epävarmuus koetteli myös useiden haastateltavien oikeustajua. Olemme nyt uudessa tilanteessa, jossa myös tieteelliseen mallinnukseen ja asiantuntija-arvioihin perustuvien tilaluokitusten pohjalta hankkeita voidaan sallia tai kieltää. Kaikkien Suomessa tarkkailtavien vesistöjen kaikkia laatuluokituksia ei pystytä mittaamaan paikan päällä, ja tässä ELY-keskusten, lupaa arvioivan AVI:n, ja hankkeesta vastaavien asiantuntijuuden tarve veden tilaa arvioitaessa korostuu. Mikään yksittäinen pykälä ei yksiselitteisesti säätele sitä, millaisen hankkeen voi sallia ja minne. Tämä osin vähentää lainsäädännön koettua yhdenvertaisuutta ja ennakoitavuutta.
Aidosti yhdenvertaisen ympäristöohjauksen suunnittelu on haastavaa. Eri toimialoja kohdellaan esimerkiksi ravinnepäästöjen näkökulmasta eri lailla riippuen siitä, vaatiiko toiminta ympäristöluvan. Lupaa vaaditaan pistekuormitusmaiseksi päästölähteeksi luokitelluilta toimilta, esimerkiksi tehtailta ja turvetuotantoalueilta, mutta luvituksen ulkopuolelle jäävältä hajakuormitukselta ei (esimerkiksi iso osa maa- ja metsätaloudesta). Lupaehdot sääntelevät toimintaa enemmän, ja kuten Finnpulpin kohdalla nähtiin, vesistövaikutusten arviointi ympäristölupaprosessissa sisältää epävarmuuksia, jotka uhkaavat hankkeiden toteutusta. Luvituksen ulkopuolelle jäävät hankkeet välttyvät tältä, eivätkä vesienhoidon ympäristötavoitteet vaikuta samalla tavalla toiminnan sallittavuuteen.
Vesienhoidon suunnittelussa myös niiden alojen vesistövaikutuksia, joita ympäristöluvitus ei suoranaisesti koske, pyritään ohjaamaan ja hallitsemaan paremmin. Eri aloille voidaan esimerkiksi asettaa alakohtaisia päästövähennystavoitteita, mutta nämä eivät kuitenkaan aseta tietylle toimijalle, esimerkiksi metsänomistajalle tai maanviljelijälle, suoranaisia lupaehtoihin rinnastettavia velvoitteita. Tämä kieltämättä asettaa eri toimijat oikeudellisesti hyvin erilaisiin asemiin. Ei voida kuitenkaan sanoa, että nämä toimijat olisivat ’vapaita’ ympäristönsuojelutyöstä, ja moni viljelijä kokee median luoman paineen ”riittämättömästä” ilmasto- tai vesiensuojelutyöstä jopa syyllistävänä. Taakanjakokysymykset koskettavat siis kaikkia, joskaan eivät aivan samalla tavalla.
Kuva: Miikka Hakkarainen
Mitä Suomen vesiensuojelussa on saavutettu?
Ympäristötavoitteiden taakanjakoa on syytä pohtia vuoden 2027 lähentyessä. Vesipuitedirektiivi on ollut voimassa vuodesta 2000, ja Suomessa se pantiin täytäntöön vuonna 2004. Mitä vesistöjemme tilassa on näinä 20 vuonna saatu aikaan?
Tilatietojen seikkaperäinen vertailu vaatisi tarkemman analyysin suunnittelukausien välisistä eroista esimerkiksi luokiteltujen vesimuodostumien määrässä ja luokittelustandardeissa. Kuitenkin ennen ensimmäistä suunnittelukautta 2009–2015 järvistä 90 % ja joista 60 % katsottiin olevan hyvässä tai erinomaisessa tilassa. Uuden 2022–2027 suunnittelukauden alkaessa 87 % järvistä ja 68 % jokivesistä katsotaan olevan vähintään hyvässä tilassa. Rannikkovesissä lähtötaso oli 40 %, ja viimeisimmässä arviossa tämä on vain 17 %.
Erityisesti rannikkovesien heikentynyt trendi on merkittävä, mutta tätä voi osin selittää sekä luokittelussa tapahtuneet muutokset, että ’vesien pitkä muisti’. Vesiensuojelussa on pakko hyväksyä, että kunnostustoimien vaikutusten näkymisessä kestää. Esimerkiksi teollisuus ja maatalous on kuormittanut Itämerta jo vuosisatoja, ja tämä jo meressä oleva sisäinen kuormitus yhdistettynä hyvin ravinteikkaisiin viljelymaihin hidastaa vesien tilan palautumista kunnostuksista huolimatta.
Kuva: Miikka Hakkarainen
Yhteistoimin hyväksyttävästi eteenpäin
Osa haastateltavista huomautti osuvasti, että vesiensuojelullisten toimenpiteiden tärkeyden perustelu on joskus haastavaa juuri vesien pitkästä muistista johtuen. Kuten uusimmista tilatiedoista on nähtävissä, vesienhoidon suunnittelu ei ole vielä johtanut kaikkien vesistöjemme tilan korjaantumiseen. Ilmaston muuttuessa tällaisen toivominen kahdessa vuosikymmenessä ei todennäköisesti olisi ollut realististakaan, eikä suunnittelujärjestelmää voi tästä yksin syyttää.
Juuri näistä epävarmuuksista johtuen hyväksyttävä, yhteistoiminnallinen suunnittelu ja toiminta on mielestäni tärkeää vesienhoidossa. Kunnes vesien hyvä tila saavutetaan, hyväksyttävyys voi auttaa eri osallisten motivoinnissa yhteisten vesiemme tilan parantamisen eteen. Hyväksyttävyys ei tietenkään tarkoita kaikille vain vapaaehtoista ohjausta ja joustavaa lainsäädäntöä. Myös esimerkiksi toimenpiteiden tiedepohja, niiden vaikutusten ennakoitavuus ja vaikuttavuus, kustannustehokkuus ja suunnittelun pitkäjänteisyys voivat olla arvotettavia seikkoja. Karrikoituna esimerkkinä voisi pohtia, kuinka moni pitäisi hyväksyttävänä vesienhoitona kahden vuoden mittaista projektia, jonka vaikuttavuudesta ei olisi juuri arvioita, ja vesistövaikutusten näkymisen viivettä ei ole huomioitu? Tilatavoitteiden haasteellisuudesta huolimatta myös suurelle, luvitettavalle elinkeinotoiminnalle on varmasti jatkossakin paikkansa vesiemme äärellä, kunhan sijainti ja toiminnan kestävyys harkitaan huolella.
Graduni, tai tämän artikkelin, idea ei ole ollut ehdottaa valmiiksi, mitä hyväksyttävyys Suomen vesienhoidossa voisi olla ja kuinka se saavutetaan. Edes tutkimuksessani tekemäni vertailu ei yksiselitteisesti osoita, että vain lisäämällä joitain keinoja ja vähentämällä joitain muita keinoja kaikki toimijat hyväksyisivät suunnittelujärjestelmän sellaisenaan. Haluan kuitenkin ehdottaa, että hyväksyttävyyttä on mietittävä, ja siitä on puhuttava. Kaikkia Suomen, tai unionin, vesiä ei tulla saamaan hyvään tilaan 2027 mennessä, minkä jälkeen ehdot hyvästä tilasta poikkeamiselle tiukentuvat entisestään. Valitun ohjauksen ja valittujen toimenpiteiden hyväksyttävyyttä ja taakanjaon tasaisuutta tulisikin miettiä. Tällä voitaisiin toivottavasti välttyä siltä, että mitkään vesistöä merkittävästi kuormittavat toimijat eivät voi sysätä liikaa vastuuta muille, ja toisaalta jo nyt kalliista toimista vastaavat eivät saa entisestään lisävastuuta vesiemme suojelusta ja niiden tilan parantamisesta.
Kymenvaara, Sara, Lasse Baaner, Helle Tegner Anker, Laura Leino & Antti Belinskij. (2019) Variations on the same theme: Environmental objectives of the Water Framework Directive in environmental permitting in the Nordic countries. RECIEL: Review of European, Comparative & International Environmental Law 28(2): 197–209. DOI 10.1111/reel.12273
Paloniitty, Tiina & Niina Kotamäki. (2020) Ympäristömallit, oikeuden lähteet ja normatiivisuuden jatkumon ongelma. Lakimies 2020(7–8): 1104–1125.
Otsikkokuva: Etienne Girardet/Unsplash
Miikka Hakkarainen
Miikka Hakkarainen on tutkinut vesi- ja merioikeuskysymyksiä tutkimusavustajana SYKEssä ja Itä-Suomen yliopistossa. Hän on myös syventänyt vesienhoidon ymmärrystään suunnittelijana Savo-Karjalan Vesiensuojeluyhdistyksessä.
Airi toimii ympäristöasioiden asiantuntijana MTK:ssa. Töiden painopisteenä ovat vesiensuojeluun liittyvät tehtävät. Lisätietoa maa- ja metsätalouden vesiensuojelusta MTK:n ja SLC:n vesiohjelmasta.
Puhtaat vedet ovat yhteinen asia
Maatalous on täysin riippuvaista vedestä. Vesi on elinehto niin tuotantokasveille kuin -eläimille. Lisäksi vettä kuluu puhdistukseen, elintarvikkeiden jatkojalostukseen ja moneen muuhun tarkoitukseen. Maaseutumatkailulle puhtaat rantavedet ovat tärkeä markkinavaltti, ja tottahan myös viljelijät haluavat rentoutua vesien äärellä. Näin sekä veden määrä että laatu ovat tärkeitä. Tämä näkyy myös MTK:n vuonna 2020 tilaamassa kyselyssä: viljelijöistä 93 % piti vesiensuojelua tärkeänä omassa toiminnassaan.
Hajakuormituksen hallinta vaikeampaa kuin pistekuormituksen
Viljelijöillä on siis motiivi ja tahto, sekä myös keinoja, hoitaa vesiä, mutta lukuisista tehdyistä vesiensuojelutoimista huolimatta vaikutukset vesissä näkyvät hitaasti. Tämä turhauttaa kansalaisten lisäksi viljelijöitä itseään. Maatalouden kuormitus on lähes kokonaan hajakuormitusta. Tätä on huomattavasti vaikeampi hallita kuin yhdestä kohteesta tulevaa pistekuormitusta, jossa voidaan hyödyntää erilaisia puhdistuslaitteistoja. Esimerkiksi heti kasvien lannoituksen jälkeen tullut rankkasade voi huuhtoa suuren osan annetuista ravinteista. Myös suuri kuivuus on haitaksi. Kasvit eivät kasva veden puutteessa, ja annetut ravinteet jäävät käyttämättä ja alttiiksi huuhtoutumiselle. Ympäristöhaitan lisäksi näistä aiheutuu viljelijälle taloudellisia tappioita. Tilanne ei ole helpottumassa, sillä ilmastonmuutoksen on arvioitu lisäävän rankkasateita, kuivuuskausia sekä syys- ja talvisateita. Vesienhoitotoimia tarvitaan jatkossakin ja niiden vaikuttavuutta pitää lisätä kohdentamalla entistä tarkemmin oikea toimi oikeaan paikkaan. Vesienhoitosuunnitelmissa on osoitettu maataloudelle laaja joukko perus- ja täydentäviä toimenpiteitä sekä ohjauskeinoja. Monet toimista vastaavat maatalouden tukijärjestelmän toimenpiteitä, koska myös viljelijät tarvitsevat korvauksen vesienhoidon aiheuttamasta lisätyöstä ja tulonmenetyksistä.
Toinen ongelma, johon on vaikea vaikuttaa, on peltoihin pitkän ajan kuluessa kertynyt fosfori. Kasvit eivät ole käyttäneet kaikkea niille aikoinaan suositusten mukaisesti annettua fosforia, ja maan fosforipitoisuudet ovat nousseet. Nykyiset fosforilannoitusmäärät ovat huomattavasti alhaisemmat, ja maan kasvien tarpeeseen nähden tarpeettoman korkeat fosforipitoisuudet ovat kääntyneet laskuun. Tämä vähentää myös vesien kuormitusriskiä.
Vesiensuojelu ei vaadi ympäristölupamenettelyä
Graduartikkelissa pohditaan vesienhoidon tasapuolisuutta, koska maataloudesta vain osa on ilmoitus- tai lupamenettelyn piirissä, mutta monilla muilla aloilla vaaditaan ympäristölupaa. Vesienhoidon tavoitteet otetaan huomioon eläinsuojien lupa- tai ilmoituspäätöksissä. Niissä voidaan esimerkiksi rajoittaa lannan käyttöä korkean fosforipitoisuuden lohkoilla tai pohjavesialueilla. Eläinsuojasta aiheutuvan pistekuormituksen estämiseksi vaaditaan mm. monilta rakenteilta, lantavarastoilta ja laakasiiloilta vesitiiviyttä sekä kuormaus- ja pesualueilta tiivispohjaisuutta. Lisäksi on ehtoja muun muassa eläinten laiduntamiseen ja jaloitteluun liittyen.
Se, että toiminta ei ole lupamenettelyn piirissä, ei tarkoita, etteikö toimintaa muilla tavoin säädeltäisi tai etteikö vesienkuormitusta tulisi vähentää. Peltoviljelyyn lupamenettely sopii huonosti ja sen tilalla on kaikkia koskevia normeja. Esimerkiksi nitraattiasetuksella suojellaan vesiä maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta, ja nyt valmistelussa on fosforin käyttöä säätelevä asetus. Yhdeksän viljelijää kymmenestä on sitoutunut ympäristökorvaukseen, jossa säädellään typen ja fosforin käyttöä sekä toteutetaan monia vesiensuojelutoimenpiteitä. Lisäksi kuntien ympäristönsuojelumääräyksissä on rajoituksia muun muassa lannan käytölle.
Tarvitaan tutkittua ajantasaista tietoa
Artikkelissa nousee esiin vesien tilan arvioinnin ja lupaprosessien epävarmuus. Vesistöjen kuormitusta ja veden laatua ei mitata kaikista vesistöistä säännöllisesti. Apuna käytetään mallinnusta, mutta mallienkin kalibroimiseksi ja validoimiseksi tarvitaan nykyistä kattavammin mittausdataa. Tilaluokituksia täydennetään edelleen asiantuntija-arvioilla. Kun kyseessä ovat suuret, jopa koko Suomen talouteen vaikuttavat investoinnit, on äärimmäisen tärkeää, että lupaprosesseissa on käytettävissä ajantasaista tutkittua tietoa vesistöstä, kuormituksesta ja hyviä malleja hankkeen vesistövaikutusten arvioimiseksi. Myös pienempiä hankkeita koskevien päätösten tulee perustua tietoon, sillä niillä on suuri merkitys vähintään lupaa hakeneelle toimijalle. Lisäksi ajantasainen tieto vesistä ja vesiensuojelumenetelmistä sekä niiden tehosta on tärkeää normiohjauksen kehittämisessä ja vapaaehtoisten toimien toteuttamiseksi kustannustehokkaasti.
Kun päätöksiä ei tarvitse tehdä epävarmaan tietoon pohjautuen, jää varovaisuusperiaatteen vaikutus vähäisemmäksi ja lainsäädännön yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus paranevat. Olemme samassa veneessä tavoittelemassa vesien hyvää tilaa. Pääsemme perille parhaiten samaan suuntaan tasatahtia soutaen.
Veli-Matti Vallinkoski on Pohjois-Savon ELY-keskuksen johtava vesienhoidon asiantuntija, jolla on pitkäaikainen kokemus vesienhoidon suunnittelusta ja toteutuksesta. Aihepiiriin hän on perehtynyt sekä luonnontieteen että ympäristöjuridiikan näkökulmasta.
Vesienhoito on yhteinen tehtävämme
Vesistöjen tilaan ja ympäristötavoitteisiin liittyvä keskustelu on viime aikoina laajentunut luonnontieteellisestä ja juridisesta keskustelusta enenevässä määrin yhteiskunnalliseksi pohdinnaksi. Tähän ovat myötävaikuttaneet etenkin Kallaveden rannalle suunnitellun Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan ympäristövaikutusten arviointiin ja ympäristölupamenettelyyn liittyvät vaiheet. Monivaiheisen arviointiprosessin tuloksena Kallaveden ekologisen tilan ei nähty kestävän uuden tuotantolaitoksen aiheuttamaa lisäkuormitusta ja ympäristölupa hylättiin Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Ratkaisun keskiössä olivat EU:n vesipuitedirektiivistä kansalliseen lainsäädäntöön tuodut vesien tilatavoitteet, EU- tuomioistuimen Weser- päätöksen tulkintavaikutus ja ympäristösuojelulain keskeisenä johtoajatuksen toimiva varovaisuusperiaate. Ympäristöluvan kumoaminen herätti erityisesti toiminnanharjoittajat pohtimaan entistä syvällisemmin reunaehtoja uusille investoinneille ja tuotannon lisäämisen mahdollisuuksia.
Ympäristöpoliittisesti mielenkiintoiseen kysymykseen tarttui myös Miikka Hakkarainen vesienhoidon ohjauskeinojen hyväksyttävyyteen keskittyvässä pro gradu- tutkielmassaan. Hänen työssään keskeisenä teemana oli vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi vaadittavien toimien hyväksyttävyys ja ohjauksen taakanjaon oikeudenmukaisuus. Lähestymistapana kysymyksen analysoimiseksi Hakkarainen haastatteli ympäristöhallinnon, yritysten ja kansalaisjärjestöjen edustajia verraten tuloksia vuosien 2022–2027 vesienhoitosuunnitelmaluonnoksiin. Vesien hyvän tilan saavuttamiseksi laajimmin hyväksyttäviä keinoja olivat informaatio-ohjaus, hallinnollis-oikeudellinen ohjaus ja vapaaehtoisuus. Hieman yllättäen taloudellisen ohjauksen osuus oli selvästi edellä mainittuja vähäisempi.
Vesien hyvän tilan saavuttaminen ja turvaaminen edellyttää useimmissa kohteissa lisätoimenpiteitä useilta eri toimintasektoreilta ja toimijoilta. Huomattava osa tarvittavista toimenpiteistä jää kuitenkin edellä mainittujen ohjauskeinojen varaan. Vain osa toimenpiteistä realisoituu heti konkreettisesti ja vaikuttavimmalla tavalla kohdennetusti. Vesienhoidon suunnittelujärjestelmästä rakennettiin toki tietoisesti ennen kaikkea päätöksentekoa tukeva ja ohjaava työkalu ilman suoraa oikeudellista sitovuutta. Sittemmin tilanne on edellä kuvatusti muuttunut, mutta vain tietyiltä osin. Hakkaraisen tutkielmassa eräänä ongelma nousee esille ympäristölupamenettelyn lopputulokseen liittyvät epävarmuudet ja yleisesti vesienhoitoon liittyvän taakanjaon kohdentumisen oikeudenmukaisuus. Haastateltujen kokemukset ovat ymmärrettäviä, sillä vesienhoidon ympäristötavoitteiden huomiontivaade on realisoitunut tehokkaimmin juuri pistekuormitusta ja vesistörakenteita säätelevissä lupamenettelyissä. Vesistöihin laajamittaisesti vaikuttavien hajakuormittajien osalta lisätoimet kuvataan vesienhoitoalueiden suunnitelmissa ja alueellisissa toimenpideohjelmissa, mutta ilman vastaavaa sitovuutta. Uusin ympäristötieto ja käytettävissä olevat paikkatietomenetelmät mahdollistavat hajapäästölähteiden entistä tehokkaamman tunnistamisen ja toimenpiteiden kohdentamisen, mutta tarvittavien toimien toteutus edellyttäisi sekä hallinnollisesti tehokkaan että taloudellisesti kannustavan järjestelmän rakentamista.
Hakkarainen toteaa tarpeelliseksi viedä vesienhoitoa yhteistoimin hyväksyttävästi eteenpäin, minkä voi todeta olevan juuri oikea tapa edetä. Laajan hyväksyttävyyden saavuttamiseksi on tarpeen nähdä ja ymmärtää vesistöjen merkitys nyt ja tulevaisuudessa ekologista tilaluokkaa laajemmin. Vesienhoitosuunnitelmat ovat tuottaneet erinomaisen tietopohjan pinta- ja pohjavesien tilasta ja kohdekohtaisista ympäristötavoitteista, joiden pohjalta kaikkien vesiin vaikuttavien toimintojen vaikutuksia voidaan arvioida ja kehittää toimintaa kestävämpään suuntaan. Tällöin tasapuolisempi taakanjako mahdollistaa jatkossakin elinkeinotoiminnan kehittämisen toimintojen mittaluokka ja sijaintipaikka huomioiden.
Tieteellinen tieto niistä monimutkaisista tavoista, joilla vaikutamme luonnon tilaan ja esimerkiksi ilmakehään, lisääntyy kaiken aikaa. Vesiluonto ei ole tässä poikkeus. Näiden vaikutusten ennustettavuus on joskus niin vaikeaa, että nykyisessä EU-ympäristölainsäädännössä pyritäänkin noudattamaan niin kutsuttua varovaisuusperiaatetta. Liian suurien epävarmuuksien edessä on parempi olla edes riskeeraamatta ympäristön pilaamista. Tämä varovaisuus voi evätä vesiä mahdollisesti pilaavien hankkeiden luvat, kuten kävi Kuopioon suunnitellun Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan kanssa. Hankkeen ympäristöluvan epääminen ei miellyttänyt elinkeinoelämää, mutta voiko vesistöjen tilaa suojella ja ennallistaa sallien samalla suuriakin investointeja ja rakennelmia vesien äärelle? Ja kuinka tasavertaisesti vesien suojelun ja ennallistamisen vastuu pitää jakaa?
Vesien tilan ohjaus asettaa ehtoja elinkeinotoiminnalle
Vesiemme tilaa ohjataan parempaan suuntaan vesienhoidon suunnittelun avulla. Systeemi ja sen taustalla olevat kunnianhimoiset vähintään hyvän tilan ympäristötavoitteet tulevat EU:n vesipolitiikan puitedirektiivistä, ja Suomessa tämä suunnittelu on toimeenpantu vesien- ja merenhoitolaissa. Tavoitteet on pitänyt huomioida myös vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaan eri hankkeiden lupaharkinnassa.
Hyvän tilan tavoitevuosi oli alun perin 2015, ja viimeinen takaraja, jollei poikkeuksia haeta ja myönnetä, on 2027. Vuonna 2015 EU-tuomioistuin antoi myös ennakkopäätöksen koskien Saksassa suunniteltuja Weser-joen ruoppaushankkeita (niin kutsuttu Weser-tuomio). Ennen tätä monet olivat nähneet tilatavoitteiden vain ohjaavan kansallista suunnittelua, ja että tilatavoitteiden huomiointi lupia myöntäessä ei voisi johtaa lupien epäämiseen. Weser-ratkaisu muutti tätä tulkintaa pysyvästi. Jos jokin hanke voisi uhata hyvän tilan saavuttamisen sen vaikutusalueen vesistöissä, hankkeen lupa tulee jatkossa evätä. Poikkeuksen tälle muodostaisivat esimerkiksi kestävän kehityksen tai ihmisten terveyden kannalta tärkeiksi perustellut hankkeet.
Aiemmin mainitun Finnpulpin tehtaan vaikutukset vastaanottavan Kallaveden tila oli jo arvioiden mukaan vaarassa heikentyä, eikä KHO katsonut Weser-tuomion valossa mahdolliseksi myöntää tälle ympäristölupaa.
Hyväksyttävä vesienhoidon ohjaus jakaa mielipiteitä
Lainsäädäntö rajoitti elinkeinoharjoittamista enemmän, mitä Suomessa on ehkä totuttu näkemään. Elokuussa 2021 julkaistussa ympäristöpolitiikan gradussani tutkinkin, miten eri alojen asiantuntijoiden mielestä vesien hyvää tilaa voisi hyväksyttävimmin tavoitella. Haastattelin tutkimustani varten 19 eri hallinnon, yritysten ja kansalaisjärjestöjen edustajaa. Lisäksi vertasin haastateltavien ehdotuksia ympäristöministeriön ja ELY-keskusten ehdottamiin toimiin Suomen vesienhoitosuunnitelmien luonnoksissa vuosille 2022–2027. Haastattelut toteutettiin osana Suomen ympäristökeskuksen luotsaamaa BlueAdapt-hanketta, jonka tavoitteena on luoda sopeutuvan hallinnan kehikko kestävälle vesiresursseihin nojaavalle kasvulle matkailussa, ruoassa ja energiantuotannossa.
Ryhmittelin ehdotukset neljään pääryhmään, joita olivat:
1) informaatio-ohjaus (koulutus, sertifikaatit, tutkimus ja kehitys)
2) vapaaehtoinen ohjaus (yhteistyö viranomaisten ja toimijoiden välillä, toimijan oma-aloitteinen vastuullisuustyö, toimialan sisäinen kestävyysyhteistyö)
3) hallinnollis-oikeudellinen ohjaus (lainsäädäntö, viranomaismääräykset ja luvat)
4) taloudellinen ohjaus (tuet, verotus, päästökauppa)
Ryhmien sisällä ryhmittelin tiedot tarkemmin 20 alaluokkaan. Kuten alla olevista kuvaajista näkee, haastateltavien ehdotukset poikkeavat joiltain osin selkeästikin suunnitelmaluonnoksista.
Suurimmat erot koskevat informaatio-ohjausta, mikä selittyi sillä, että luonnoksissa ehdotettiin selkeästi haastatteluaineistoa useammin erilaisten oppaiden ja muiden ympäristönkäyttöä koskevien suunnitelmien päivittämistä tai laatimista. Haastateltavat sen sijaan korostivat huomattavasti useammin esimerkiksi juuri lainsäädännön lieventämistä ympäristötavoitteiden osalta, näistä ympäristötavoitteista poikkeamista vesistökohtaisesti, tai yhteistoimin suunniteltavaa, enemmän vapaaehtoisuuteen perustuvaa suunnittelua.
Hyväksyttävyys ei yksinään ohjaa vesienhoitoa
Haastatteluissa nostettiin esille vesienhoidon taakanjaon haasteet ja luvituksen epävarmuus. Tämä epävarmuus koetteli myös useiden haastateltavien oikeustajua. Olemme nyt uudessa tilanteessa, jossa myös tieteelliseen mallinnukseen ja asiantuntija-arvioihin perustuvien tilaluokitusten pohjalta hankkeita voidaan sallia tai kieltää. Kaikkien Suomessa tarkkailtavien vesistöjen kaikkia laatuluokituksia ei pystytä mittaamaan paikan päällä, ja tässä ELY-keskusten, lupaa arvioivan AVI:n, ja hankkeesta vastaavien asiantuntijuuden tarve veden tilaa arvioitaessa korostuu. Mikään yksittäinen pykälä ei yksiselitteisesti säätele sitä, millaisen hankkeen voi sallia ja minne. Tämä osin vähentää lainsäädännön koettua yhdenvertaisuutta ja ennakoitavuutta.
Aidosti yhdenvertaisen ympäristöohjauksen suunnittelu on haastavaa. Eri toimialoja kohdellaan esimerkiksi ravinnepäästöjen näkökulmasta eri lailla riippuen siitä, vaatiiko toiminta ympäristöluvan. Lupaa vaaditaan pistekuormitusmaiseksi päästölähteeksi luokitelluilta toimilta, esimerkiksi tehtailta ja turvetuotantoalueilta, mutta luvituksen ulkopuolelle jäävältä hajakuormitukselta ei (esimerkiksi iso osa maa- ja metsätaloudesta). Lupaehdot sääntelevät toimintaa enemmän, ja kuten Finnpulpin kohdalla nähtiin, vesistövaikutusten arviointi ympäristölupaprosessissa sisältää epävarmuuksia, jotka uhkaavat hankkeiden toteutusta. Luvituksen ulkopuolelle jäävät hankkeet välttyvät tältä, eivätkä vesienhoidon ympäristötavoitteet vaikuta samalla tavalla toiminnan sallittavuuteen.
Vesienhoidon suunnittelussa myös niiden alojen vesistövaikutuksia, joita ympäristöluvitus ei suoranaisesti koske, pyritään ohjaamaan ja hallitsemaan paremmin. Eri aloille voidaan esimerkiksi asettaa alakohtaisia päästövähennystavoitteita, mutta nämä eivät kuitenkaan aseta tietylle toimijalle, esimerkiksi metsänomistajalle tai maanviljelijälle, suoranaisia lupaehtoihin rinnastettavia velvoitteita. Tämä kieltämättä asettaa eri toimijat oikeudellisesti hyvin erilaisiin asemiin. Ei voida kuitenkaan sanoa, että nämä toimijat olisivat ’vapaita’ ympäristönsuojelutyöstä, ja moni viljelijä kokee median luoman paineen ”riittämättömästä” ilmasto- tai vesiensuojelutyöstä jopa syyllistävänä. Taakanjakokysymykset koskettavat siis kaikkia, joskaan eivät aivan samalla tavalla.
Mitä Suomen vesiensuojelussa on saavutettu?
Ympäristötavoitteiden taakanjakoa on syytä pohtia vuoden 2027 lähentyessä. Vesipuitedirektiivi on ollut voimassa vuodesta 2000, ja Suomessa se pantiin täytäntöön vuonna 2004. Mitä vesistöjemme tilassa on näinä 20 vuonna saatu aikaan?
Tilatietojen seikkaperäinen vertailu vaatisi tarkemman analyysin suunnittelukausien välisistä eroista esimerkiksi luokiteltujen vesimuodostumien määrässä ja luokittelustandardeissa. Kuitenkin ennen ensimmäistä suunnittelukautta 2009–2015 järvistä 90 % ja joista 60 % katsottiin olevan hyvässä tai erinomaisessa tilassa. Uuden 2022–2027 suunnittelukauden alkaessa 87 % järvistä ja 68 % jokivesistä katsotaan olevan vähintään hyvässä tilassa. Rannikkovesissä lähtötaso oli 40 %, ja viimeisimmässä arviossa tämä on vain 17 %.
Erityisesti rannikkovesien heikentynyt trendi on merkittävä, mutta tätä voi osin selittää sekä luokittelussa tapahtuneet muutokset, että ’vesien pitkä muisti’. Vesiensuojelussa on pakko hyväksyä, että kunnostustoimien vaikutusten näkymisessä kestää. Esimerkiksi teollisuus ja maatalous on kuormittanut Itämerta jo vuosisatoja, ja tämä jo meressä oleva sisäinen kuormitus yhdistettynä hyvin ravinteikkaisiin viljelymaihin hidastaa vesien tilan palautumista kunnostuksista huolimatta.
Yhteistoimin hyväksyttävästi eteenpäin
Osa haastateltavista huomautti osuvasti, että vesiensuojelullisten toimenpiteiden tärkeyden perustelu on joskus haastavaa juuri vesien pitkästä muistista johtuen. Kuten uusimmista tilatiedoista on nähtävissä, vesienhoidon suunnittelu ei ole vielä johtanut kaikkien vesistöjemme tilan korjaantumiseen. Ilmaston muuttuessa tällaisen toivominen kahdessa vuosikymmenessä ei todennäköisesti olisi ollut realististakaan, eikä suunnittelujärjestelmää voi tästä yksin syyttää.
Juuri näistä epävarmuuksista johtuen hyväksyttävä, yhteistoiminnallinen suunnittelu ja toiminta on mielestäni tärkeää vesienhoidossa. Kunnes vesien hyvä tila saavutetaan, hyväksyttävyys voi auttaa eri osallisten motivoinnissa yhteisten vesiemme tilan parantamisen eteen. Hyväksyttävyys ei tietenkään tarkoita kaikille vain vapaaehtoista ohjausta ja joustavaa lainsäädäntöä. Myös esimerkiksi toimenpiteiden tiedepohja, niiden vaikutusten ennakoitavuus ja vaikuttavuus, kustannustehokkuus ja suunnittelun pitkäjänteisyys voivat olla arvotettavia seikkoja. Karrikoituna esimerkkinä voisi pohtia, kuinka moni pitäisi hyväksyttävänä vesienhoitona kahden vuoden mittaista projektia, jonka vaikuttavuudesta ei olisi juuri arvioita, ja vesistövaikutusten näkymisen viivettä ei ole huomioitu? Tilatavoitteiden haasteellisuudesta huolimatta myös suurelle, luvitettavalle elinkeinotoiminnalle on varmasti jatkossakin paikkansa vesiemme äärellä, kunhan sijainti ja toiminnan kestävyys harkitaan huolella.
Graduni, tai tämän artikkelin, idea ei ole ollut ehdottaa valmiiksi, mitä hyväksyttävyys Suomen vesienhoidossa voisi olla ja kuinka se saavutetaan. Edes tutkimuksessani tekemäni vertailu ei yksiselitteisesti osoita, että vain lisäämällä joitain keinoja ja vähentämällä joitain muita keinoja kaikki toimijat hyväksyisivät suunnittelujärjestelmän sellaisenaan. Haluan kuitenkin ehdottaa, että hyväksyttävyyttä on mietittävä, ja siitä on puhuttava. Kaikkia Suomen, tai unionin, vesiä ei tulla saamaan hyvään tilaan 2027 mennessä, minkä jälkeen ehdot hyvästä tilasta poikkeamiselle tiukentuvat entisestään. Valitun ohjauksen ja valittujen toimenpiteiden hyväksyttävyyttä ja taakanjaon tasaisuutta tulisikin miettiä. Tällä voitaisiin toivottavasti välttyä siltä, että mitkään vesistöä merkittävästi kuormittavat toimijat eivät voi sysätä liikaa vastuuta muille, ja toisaalta jo nyt kalliista toimista vastaavat eivät saa entisestään lisävastuuta vesiemme suojelusta ja niiden tilan parantamisesta.
MIIKKA HAKKARAINEN
Kirjallisuus
Belinskij, Antti, Jukka Aroviita, Jussi Kauppila, Sara Kymenvaara, Laura Leino, Milla Mäenpää, Elina Raitanen & Niko Soininen. (2018) Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen – perusteet ja menettely. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2018(42).
Belinskij, Antti & Niko Soininen. (2020) KHO:n Finnpulp-päätös (KHO 2019:166) ohjaa sopeutuvampaan lupien muuttamiseen ja yhteisvaikutusten hallintaan. Edilex-sarja 2020(2).
Kymenvaara, Sara, Lasse Baaner, Helle Tegner Anker, Laura Leino & Antti Belinskij. (2019) Variations on the same theme: Environmental objectives of the Water Framework Directive in environmental permitting in the Nordic countries. RECIEL: Review of European, Comparative & International Environmental Law 28(2): 197–209. DOI 10.1111/reel.12273
Paloniitty, Tiina & Niina Kotamäki. (2020) Ympäristömallit, oikeuden lähteet ja normatiivisuuden jatkumon ongelma. Lakimies 2020(7–8): 1104–1125.
Miikka Hakkarainen
Miikka Hakkarainen on tutkinut vesi- ja merioikeuskysymyksiä tutkimusavustajana SYKEssä ja Itä-Suomen yliopistossa. Hän on myös syventänyt vesienhoidon ymmärrystään suunnittelijana Savo-Karjalan Vesiensuojeluyhdistyksessä.
Lue kommentaarit
Airi Kulmala
Airi toimii ympäristöasioiden asiantuntijana MTK:ssa. Töiden painopisteenä ovat vesiensuojeluun liittyvät tehtävät. Lisätietoa maa- ja metsätalouden vesiensuojelusta MTK:n ja SLC:n vesiohjelmasta.
Puhtaat vedet ovat yhteinen asia
Maatalous on täysin riippuvaista vedestä. Vesi on elinehto niin tuotantokasveille kuin -eläimille. Lisäksi vettä kuluu puhdistukseen, elintarvikkeiden jatkojalostukseen ja moneen muuhun tarkoitukseen. Maaseutumatkailulle puhtaat rantavedet ovat tärkeä markkinavaltti, ja tottahan myös viljelijät haluavat rentoutua vesien äärellä. Näin sekä veden määrä että laatu ovat tärkeitä. Tämä näkyy myös MTK:n vuonna 2020 tilaamassa kyselyssä: viljelijöistä 93 % piti vesiensuojelua tärkeänä omassa toiminnassaan.
Hajakuormituksen hallinta vaikeampaa kuin pistekuormituksen
Viljelijöillä on siis motiivi ja tahto, sekä myös keinoja, hoitaa vesiä, mutta lukuisista tehdyistä vesiensuojelutoimista huolimatta vaikutukset vesissä näkyvät hitaasti. Tämä turhauttaa kansalaisten lisäksi viljelijöitä itseään. Maatalouden kuormitus on lähes kokonaan hajakuormitusta. Tätä on huomattavasti vaikeampi hallita kuin yhdestä kohteesta tulevaa pistekuormitusta, jossa voidaan hyödyntää erilaisia puhdistuslaitteistoja. Esimerkiksi heti kasvien lannoituksen jälkeen tullut rankkasade voi huuhtoa suuren osan annetuista ravinteista. Myös suuri kuivuus on haitaksi. Kasvit eivät kasva veden puutteessa, ja annetut ravinteet jäävät käyttämättä ja alttiiksi huuhtoutumiselle. Ympäristöhaitan lisäksi näistä aiheutuu viljelijälle taloudellisia tappioita. Tilanne ei ole helpottumassa, sillä ilmastonmuutoksen on arvioitu lisäävän rankkasateita, kuivuuskausia sekä syys- ja talvisateita. Vesienhoitotoimia tarvitaan jatkossakin ja niiden vaikuttavuutta pitää lisätä kohdentamalla entistä tarkemmin oikea toimi oikeaan paikkaan. Vesienhoitosuunnitelmissa on osoitettu maataloudelle laaja joukko perus- ja täydentäviä toimenpiteitä sekä ohjauskeinoja. Monet toimista vastaavat maatalouden tukijärjestelmän toimenpiteitä, koska myös viljelijät tarvitsevat korvauksen vesienhoidon aiheuttamasta lisätyöstä ja tulonmenetyksistä.
Toinen ongelma, johon on vaikea vaikuttaa, on peltoihin pitkän ajan kuluessa kertynyt fosfori. Kasvit eivät ole käyttäneet kaikkea niille aikoinaan suositusten mukaisesti annettua fosforia, ja maan fosforipitoisuudet ovat nousseet. Nykyiset fosforilannoitusmäärät ovat huomattavasti alhaisemmat, ja maan kasvien tarpeeseen nähden tarpeettoman korkeat fosforipitoisuudet ovat kääntyneet laskuun. Tämä vähentää myös vesien kuormitusriskiä.
Vesiensuojelu ei vaadi ympäristölupamenettelyä
Graduartikkelissa pohditaan vesienhoidon tasapuolisuutta, koska maataloudesta vain osa on ilmoitus- tai lupamenettelyn piirissä, mutta monilla muilla aloilla vaaditaan ympäristölupaa. Vesienhoidon tavoitteet otetaan huomioon eläinsuojien lupa- tai ilmoituspäätöksissä. Niissä voidaan esimerkiksi rajoittaa lannan käyttöä korkean fosforipitoisuuden lohkoilla tai pohjavesialueilla. Eläinsuojasta aiheutuvan pistekuormituksen estämiseksi vaaditaan mm. monilta rakenteilta, lantavarastoilta ja laakasiiloilta vesitiiviyttä sekä kuormaus- ja pesualueilta tiivispohjaisuutta. Lisäksi on ehtoja muun muassa eläinten laiduntamiseen ja jaloitteluun liittyen.
Se, että toiminta ei ole lupamenettelyn piirissä, ei tarkoita, etteikö toimintaa muilla tavoin säädeltäisi tai etteikö vesienkuormitusta tulisi vähentää. Peltoviljelyyn lupamenettely sopii huonosti ja sen tilalla on kaikkia koskevia normeja. Esimerkiksi nitraattiasetuksella suojellaan vesiä maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta, ja nyt valmistelussa on fosforin käyttöä säätelevä asetus. Yhdeksän viljelijää kymmenestä on sitoutunut ympäristökorvaukseen, jossa säädellään typen ja fosforin käyttöä sekä toteutetaan monia vesiensuojelutoimenpiteitä. Lisäksi kuntien ympäristönsuojelumääräyksissä on rajoituksia muun muassa lannan käytölle.
Tarvitaan tutkittua ajantasaista tietoa
Artikkelissa nousee esiin vesien tilan arvioinnin ja lupaprosessien epävarmuus. Vesistöjen kuormitusta ja veden laatua ei mitata kaikista vesistöistä säännöllisesti. Apuna käytetään mallinnusta, mutta mallienkin kalibroimiseksi ja validoimiseksi tarvitaan nykyistä kattavammin mittausdataa. Tilaluokituksia täydennetään edelleen asiantuntija-arvioilla. Kun kyseessä ovat suuret, jopa koko Suomen talouteen vaikuttavat investoinnit, on äärimmäisen tärkeää, että lupaprosesseissa on käytettävissä ajantasaista tutkittua tietoa vesistöstä, kuormituksesta ja hyviä malleja hankkeen vesistövaikutusten arvioimiseksi. Myös pienempiä hankkeita koskevien päätösten tulee perustua tietoon, sillä niillä on suuri merkitys vähintään lupaa hakeneelle toimijalle. Lisäksi ajantasainen tieto vesistä ja vesiensuojelumenetelmistä sekä niiden tehosta on tärkeää normiohjauksen kehittämisessä ja vapaaehtoisten toimien toteuttamiseksi kustannustehokkaasti.
Kun päätöksiä ei tarvitse tehdä epävarmaan tietoon pohjautuen, jää varovaisuusperiaatteen vaikutus vähäisemmäksi ja lainsäädännön yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus paranevat. Olemme samassa veneessä tavoittelemassa vesien hyvää tilaa. Pääsemme perille parhaiten samaan suuntaan tasatahtia soutaen.
AIRI KULMALA
Takaisin ylös ↑
Veli-Matti Vallinkoski
Veli-Matti Vallinkoski on Pohjois-Savon ELY-keskuksen johtava vesienhoidon asiantuntija, jolla on pitkäaikainen kokemus vesienhoidon suunnittelusta ja toteutuksesta. Aihepiiriin hän on perehtynyt sekä luonnontieteen että ympäristöjuridiikan näkökulmasta.
Vesienhoito on yhteinen tehtävämme
Vesistöjen tilaan ja ympäristötavoitteisiin liittyvä keskustelu on viime aikoina laajentunut luonnontieteellisestä ja juridisesta keskustelusta enenevässä määrin yhteiskunnalliseksi pohdinnaksi. Tähän ovat myötävaikuttaneet etenkin Kallaveden rannalle suunnitellun Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan ympäristövaikutusten arviointiin ja ympäristölupamenettelyyn liittyvät vaiheet. Monivaiheisen arviointiprosessin tuloksena Kallaveden ekologisen tilan ei nähty kestävän uuden tuotantolaitoksen aiheuttamaa lisäkuormitusta ja ympäristölupa hylättiin Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Ratkaisun keskiössä olivat EU:n vesipuitedirektiivistä kansalliseen lainsäädäntöön tuodut vesien tilatavoitteet, EU- tuomioistuimen Weser- päätöksen tulkintavaikutus ja ympäristösuojelulain keskeisenä johtoajatuksen toimiva varovaisuusperiaate. Ympäristöluvan kumoaminen herätti erityisesti toiminnanharjoittajat pohtimaan entistä syvällisemmin reunaehtoja uusille investoinneille ja tuotannon lisäämisen mahdollisuuksia.
Ympäristöpoliittisesti mielenkiintoiseen kysymykseen tarttui myös Miikka Hakkarainen vesienhoidon ohjauskeinojen hyväksyttävyyteen keskittyvässä pro gradu- tutkielmassaan. Hänen työssään keskeisenä teemana oli vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi vaadittavien toimien hyväksyttävyys ja ohjauksen taakanjaon oikeudenmukaisuus. Lähestymistapana kysymyksen analysoimiseksi Hakkarainen haastatteli ympäristöhallinnon, yritysten ja kansalaisjärjestöjen edustajia verraten tuloksia vuosien 2022–2027 vesienhoitosuunnitelmaluonnoksiin. Vesien hyvän tilan saavuttamiseksi laajimmin hyväksyttäviä keinoja olivat informaatio-ohjaus, hallinnollis-oikeudellinen ohjaus ja vapaaehtoisuus. Hieman yllättäen taloudellisen ohjauksen osuus oli selvästi edellä mainittuja vähäisempi.
Vesien hyvän tilan saavuttaminen ja turvaaminen edellyttää useimmissa kohteissa lisätoimenpiteitä useilta eri toimintasektoreilta ja toimijoilta. Huomattava osa tarvittavista toimenpiteistä jää kuitenkin edellä mainittujen ohjauskeinojen varaan. Vain osa toimenpiteistä realisoituu heti konkreettisesti ja vaikuttavimmalla tavalla kohdennetusti. Vesienhoidon suunnittelujärjestelmästä rakennettiin toki tietoisesti ennen kaikkea päätöksentekoa tukeva ja ohjaava työkalu ilman suoraa oikeudellista sitovuutta. Sittemmin tilanne on edellä kuvatusti muuttunut, mutta vain tietyiltä osin. Hakkaraisen tutkielmassa eräänä ongelma nousee esille ympäristölupamenettelyn lopputulokseen liittyvät epävarmuudet ja yleisesti vesienhoitoon liittyvän taakanjaon kohdentumisen oikeudenmukaisuus. Haastateltujen kokemukset ovat ymmärrettäviä, sillä vesienhoidon ympäristötavoitteiden huomiontivaade on realisoitunut tehokkaimmin juuri pistekuormitusta ja vesistörakenteita säätelevissä lupamenettelyissä. Vesistöihin laajamittaisesti vaikuttavien hajakuormittajien osalta lisätoimet kuvataan vesienhoitoalueiden suunnitelmissa ja alueellisissa toimenpideohjelmissa, mutta ilman vastaavaa sitovuutta. Uusin ympäristötieto ja käytettävissä olevat paikkatietomenetelmät mahdollistavat hajapäästölähteiden entistä tehokkaamman tunnistamisen ja toimenpiteiden kohdentamisen, mutta tarvittavien toimien toteutus edellyttäisi sekä hallinnollisesti tehokkaan että taloudellisesti kannustavan järjestelmän rakentamista.
Hakkarainen toteaa tarpeelliseksi viedä vesienhoitoa yhteistoimin hyväksyttävästi eteenpäin, minkä voi todeta olevan juuri oikea tapa edetä. Laajan hyväksyttävyyden saavuttamiseksi on tarpeen nähdä ja ymmärtää vesistöjen merkitys nyt ja tulevaisuudessa ekologista tilaluokkaa laajemmin. Vesienhoitosuunnitelmat ovat tuottaneet erinomaisen tietopohjan pinta- ja pohjavesien tilasta ja kohdekohtaisista ympäristötavoitteista, joiden pohjalta kaikkien vesiin vaikuttavien toimintojen vaikutuksia voidaan arvioida ja kehittää toimintaa kestävämpään suuntaan. Tällöin tasapuolisempi taakanjako mahdollistaa jatkossakin elinkeinotoiminnan kehittämisen toimintojen mittaluokka ja sijaintipaikka huomioiden.
VELI-MATTI VALLINKOSKI
Takaisin ylös ↑
Videotallenne: Alue ja Ympäristö -lehden Tutkimusmaistiaiset
Voiko Natura-suojelun romuttaa reilusti? Oikeudenmukaisuuden ulottuvuuksia maankäytön ristipaineissa
Kestävä kasvu kutistuvilla alueilla